Voice to the Voiceless
תפקידו החברתי של משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור
מבוא
מבקרי המדינה ונציבי תלונות הציבור לדורותיהם ייחסו חשיבות מיוחדת לביקורת בתחום החברתי, בין שמדובר בנושא שהוא ליבת העשייה של הגוף המבוקר ובין שמדובר בנושא חברתי הנלווה לעיסוק הליבה של הגוף המבוקר.
במעמד השבעתו לתפקיד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, ציין מר מתניהו אנגלמן כי בתקופת כהונתו תתמקד הביקורת בין היתר בנושאים בעלי אופי חברתי. על פי תפיסתו, תפקיד מרכזי של ביקורת המדינה הוא להטות אוזן ולשמש פה לאוכלוסיות שקולן לא תמיד נשמע בחברה הישראלית, ולשים דגש על הפערים בין הפריפריה למרכז ועל מגזרים שמצבם החברתי-כלכלי נמוך. עוד ציין כי גם בתפקידו כנציב תלונות הציבור הוא רואה חשיבות בהרחבת נגישות פעילותה של נציבות תלונות הציבור לכלל רובדי החברה, ובפרט לאוכלוסיות הראויות לקידום.
במאמר זה נתמקד בהיבטים החברתיים של ביקורת המדינה ושל בירור תלונות הציבור, שהם בבחינה הקול לחסרי הקול, Voice to the Voiceless.
תפקידה החברתי של ביקורת המדינה
בחזון של משרד מבקר המדינה הוגדרו מאפייניה של ביקורת המדינה ונציבות תלונות הציבור כדלהלן:
ביקורת מדינה בנושאים חברתיים בליבת העשייה של הגופים המבוקרים
- מגמות בעיסוק ביקורת המדינה בנושאים חברתיים
לאורך השנים עסקה ביקורת המדינה בסוגיות חברתיות[1]. כך לדוגמה, החל משנת 2000 פורסמו דוחות בנושאים האלה:
- יישום החוק למניעת הטרדה מינית[2];
- מוכנות החברה לשוק העבודה המשתנה[3];
- התמודדות מדינת ישראל עם משבר הקורונה[4];
- ההגנה על קטינים במרחב המקוון[5];
- השבת זכויות ורכוש של נספים ושל ניצולי שואה שהוחרם במדינות אירופה בתקופת השלטון הנאצי ושותפיו[6];
- טיפול הרשויות המקומיות בתופעות הסמים והאלכוהול בתחומן[7].
שיעורי הדוחות בנושאים חברתיים מתוך כלל הדוחות שפורסמו בשנים 2021-2020 העוסקים בליבת העשייה של הגוף המבוקר, מוצגים להלן:
[1] היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה והפגמים המהותיים בניהול התוכנית הלאומית. מבקר המדינה, דוח שנתי 63ג (2013); אובדן מזון ראוי למאכל והשלכותיו החברתיות, הסביבתיות והכלכליות. מבקר המדינה, דוח שנתי 65ג (2015); פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה. מבקר המדינה, דוח שנתי 66ג (2016).
[2] מבקר המדינה, דוח שנתי 70ב (2020).
[3] מבקר המדינה, דוח שנתי 71ב (2021).
[4] מבקר המדינה, דוח ביניים (2020); דוח מיוחד (2021).
[5] מבקר המדינה, דוח ביקורת מיוחד (2022).
[6] דוח מבקר המדינה – מרץ 2022.
[7] מבקר המדינה, דוח על הביקורת בשלטון המקומי 2022.
- שימוש בכלי ביקורת חברתיים
לצד הפעולות השגרתיות שבהן נוקטת ביקורת המדינה אל מול הגופים הכפופים לביקורת המדינה[1], נעשה בשנים האחרונות שימוש נרחב יותר בכלי ביקורת חברתיים, המאפשרים לציבור לשתף מניסיונו, להציג את עמדתו, ולהצביע על פערים ועל הקשיים שהוא מתמודד איתם בנושא הנבדק.
ממחקרים בין-לאומיים עלה ששיתוף הציבור כצעד המשלים ומחזק את עבודת הביקורת מועיל רבות למוסדות לביקורת המדינה. כיום המלצות לביצוע הליכי שיתוף ציבור בביקורת המדינה כלולות בתקנים הבין-לאומיים למוסדות ביקורת מדינה של INTOSAI[2].
הכלים המרכזיים שבהם נעשה שימוש מוגבר על ידי משרד מבקר המדינה בשנים 2022-2020 מוצגים בתרשים להלן:
[1] משרדי ממשלה, גופים ציבוריים, רשויות מקומיות וארגונים שונים שהמדינה משתתפת בניהולם או בתקצובם כפופים לביקורת המדינה, ראו ס' 9 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].
[2] למשל: Guideline on the social utilization and transparency of public sector audits
שיתוף הציבור מאפשר לשמוע את קולו של הציבור ולשקף מידע שלא ניתן להגיע אליו בדרך אחרת בכלי הביקורת המסורתיים. תוצרי השיתוף חושפים את קוראי הדוחות לתחושות הציבור בנושא הנבדק ולאתגרים שהוא מתמודד איתם.
להלן דוגמאות לדוחות בנושאים שהם ליבת העשייה של הגוף המבוקר, ובהכנתם נעשה שימוש בכלי ביקורת חברתיים:
להלן היגדים שנאמרו במסגרת שיתוף הציבור, מהדוח בנושא האכיפה כלפי יוצאי אתיופיה[1]:
[1] מבקר המדינה, דוח שנתי 72א – חלק ראשון (2021).
להלן היגדים שנכללו בדוח בנושא ההגנה על קטינים במרחב המקוון[1]:
[1] מבקר המדינה, דוח ביקורת מיוחד (2022).
בדוח בנושא הטיפול בנוער בסיכון גבוה[1] נכלל היגד זה:
[1] מבקר המדינה, דוח שנתי 70ב (2020).
להלן תרשים מתוך הדוח בנושא ההסברה לציבור במהלך משבר הקורונה[1], המתאר את נושאי תגובות הציבור לחובה לעטות מסכה, כפי שהשתקפו בשיח ברשתות החברתיות.
[1] מבקר המדינה, דוח מיוחד: התמודדות ממשלת ישראל עם משבר הקורונה (2021).
ביקורת מדינה בנושאים חברתיים שאינם בליבת העשייה של הגופים המבוקרים
ביקורת המדינה עוסקת במגוון תחומים בנוסף על התחום החברתי, כגון איכות הסביבה, טוהר המידות, מינהל תקין, ביטחון, הגנת סייבר, פעילות פיננסית, השירות לציבור ועוד.
בשל החשיבות הרבה שמייחס משרד מבקר המדינה המכהן לביקורת בתחום החברתי, נבדקים היבטים חברתיים גם בנושאים שאינם חברתיים בעיקרם וגם אם אינם בליבת העשייה של הגוף המבוקר. כך למשל: בביקורת בנושא מינוי בכירים בתעשייה האווירית לישראל בע"מ[1], נבדק לצד היבטים של מינהל תקין, שהיו בליבת הדוח, גם נושא ייצוג הולם של נשים, ונמצא כי שיעור הנשים בתפקידי ניהול בכירים בתע"א בסוף שנת 2019 היה 16%. בביקורת בנושא השירות הלאומי והשירות האזרחי[2] נבדק גם נושא מניעת ההטרדות המיניות, ונמצא שנציבות שירות המדינה לא כללה בתקנון למניעת הטרדה מינית בשירות המדינה התייחסות מפורשת למתנדבות ולמתנדבים בשירות אזרחי המשולבים בשירות המדינה (לרבות בבתי החולים הממשלתיים). בביקורת בנושא פעולות הרשויות המקומיות באמצעות מרכזים קהילתיים לתרבות, נוער וספורט (מתנ"סים)[3] נבדק גם נושא הבטחת ביטחונם האישי של ילדים ובני נוער, ונמצא כי המתנ"סים באור עקיבא, בקריית מלאכי, בגדרה וביבנאל לא דרשו הצגת אישור בדבר היעדר עבירות מין מהעובדים המפעילים חוגים במתנ"ס ומועסקים בו באמצעות חברות וגורמים פרטיים.
תפקידה החברתי של נציבות תלונות הציבור
במדינת ישראל מבקר המדינה הוא גם נציב תלונות הציבור (הנציב). שילוב תפקידים זה הוא ייחודי בעולם ויש בו תועלת רבה. הנציב ממלא את תפקידו באמצעות נציבות תלונות הציבור. מטרתה של הנציבות היא לשמש פה לכל מתלונן, ובייחוד לאוכלוסיות הראויות לקידום, ולסייע לפונים אליה במגעיהם עם רשויות השלטון כל אימת שזכויותיהם נפגעות. פעולות הנציבות מסייעות לציבור ותורמות לשיפור המינהל הציבורי ולחיזוק המשטר הדמוקרטי.
הנציבות פועלת בדרכים מגוונות כדי להגביר את המודעות לקיומה בקרב הציבור, ובפרט בקרב אוכלוסיות הראויות לקידום. בבירור התלונות המתקבלות מאוכלוסיות אלה מבקשת הנציבות לתת קול לחסרי הקול, ברוח דברי הנביא ישעיהו: "לִמְדוּ הֵיטֵב דִּרְשׁוּ מִשְׁפָּט אַשְּׁרוּ חָמוֹץ שִׁפְטוּ יָתוֹם רִיבוּ אַלְמָנָה"[4].
כלים חברתיים לבירור תלונות הציבור
להלן פירוט הכלים החברתיים שהנציבות משתמשת בהם:
[1] מבקר המדינה, דוח שנתי 71ב (2021).
[2] מבקר המדינה, דוח שנתי 71ג (2021).
[3] מבקר המדינה, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי 2020.
[4] ישעיה א, יז.
הנציבות השיקה את פרויקט "הנציבות בקהילה" לקידום ההגנה על זכויותיהן של אוכלוסיות הראויות לקידום[1]. נוסף על כך נפגשים הצוותים עם תושבים בפריפריה ומעודדים אותם לממש את זכויותיהם, ובכלל זה להגיש תלונות.
במקרים מתאימים עושה הנציבות שימוש בכלי הגישור ככלי ליישוב המחלוקת בין הפרט לבין הרשות הציבורית[2]. כך לדוגמה, ללשכת באר שבע הוגשה תלונה מצד זוג הנמנה עם אוכלוסיית הגיל השלישי מהמגזר הבדואי, שהלין על החלטת רשויות הרווחה להפסיק את הסדרי הראייה שלהם עם נכדיהם. עקב רגישות העניין, הוחלט לברר את התלונה בהליך של גישור על ידי עובד הבקיא בתרבות הבדואית ודובר ערבית, ובעקבות זאת הושגה הסכמת הרשויות לאפשר הסדרי ראייה לשביעות רצון המתלוננים.
מחקרי מדיניות חברתית מצביעים על מתאם בין אי-מיצוי זכויות לבין היבטים אחרים של אי-שוויון חברתי. על פי מחקרים אלו, שיעורי אי-המיצוי גבוהים יותר בקרב אוכלוסיות מהפריפריה החברתית. על מנת לזהות את האוכלוסיות האמורות, פנתה הנציבות ללמ"ס כדי לקבל ניתוח עומק של מאפייני המתלוננים לנציבות, במטרה לאתר את האוכלוסיות שאינן מודעות לקיומה של הנציבות ולהנגיש את פעילותה בצורה טובה יותר לכלל רובדי החברה הישראלית, ובייחוד לזקוקים לה ביותר. לאחרונה גם השיקה הנציבות באתר האינטרנט שלה מערכת מידע גיאוגרפית, המציגה את פריסת התלונות לפי מקום מגורי המתלוננים ולפי הרשויות המקומיות שהתלונה עוסקת בהן.
[1] מדובר בשיתוף פעולה ייחודי בין הנציבות ובין ארגונים חברתיים העוסקים במיצוי זכויות ברחבי הארץ של קבוצות אוכלוסין מגוונות, לרבות מהחברה הערבית ומהמגזר החרדי. במסגרת הפרויקט מדריכים עובדי הנציבות מתנדבים בגופים העוסקים במיצוי זכויות בנוגע לדרכים שבהן ניתן להסתייע בנציבות.
[2] לפירוט נוסף לגבי הגישור ראו: נציבות תלונות הציבור דוח שנתי 48 (2021).
סיכום
מבחנה של חברה הוא ביכולתה לדאוג לכל המשתייכים אליה, ובכללם לחוליות החלשות שבה. הדאגה לחלש חשובה לא רק בשל תרומתה ליחיד, אלא גם בשל תרומתה לחברה כולה כמכלול, הן מן הבחינה הערכית-מוסרית והן מן הבחינה הכלכלית.
למשרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור בישראל יש תפקיד חשוב בהעלאת מודעות הציבור לסוגיות רבות ומגוונות, ובראשן סוגיות חברתיות. ממצאי הביקורת ובירור התלונות המתפרסמים בדוחות תורמים באופן משמעותי לשיפור הטיפול של הרשות המבצעת ושל העשייה החברתית. זאת מתוך תפיסה ערכית שלפיה ראוי בעת הזאת שהדהוד קולם של חסרי הקול יהא בליבת העשייה של רשויות המדינה.
