נייר עמדה – פרסום דוחות ביקורת חוק חופש המידע
תוכן עניינים
צידוקים לפרסום דוחות ביקורת הפנימית……………………….. 4
השלכות שליליות על הביקורת הפנימית………………………… 5
פרסום תוצרי הביקורת בראי התקנים המקצועיים…………………9
סיכום ומסקנות………………………………………………. 10
רקע
- חוק חופש המידע, אשר נחקק בשנת 1998, קובע כי "לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראות חוק זה". החוק מורה לכל רשות ציבורית למנות מקרב עובדיה ממונה על העמדת מידע לרשות הציבור, וקובע הסדרים לטיפול בבקשות לקבלת מידע. החוק נועד להגשים מספר אינטרסים עיקריים ובהם האינטרס בדבר חופש הביטוי וזכות הציבור לדעת, לקדם תרבות שלטונית באמצעות פיקוח ציבורי על פעילויות רשויות השלטון ושקיפות פעילותם, מתפישה לפיה הרשות השלטונית מחזיקה במידע בנאמנות עבור הציבור כולו וכיו"ב.
- מאז חוקק החוק, נעשו פניות לקבלת דוחות ביקורת פנימית במסגרת חוק זה ואף הנושא הובא לפתחו של בית המשפט. עיקרי פסיקת בג"צ ב- עע"מ 6013/04 – משרד התחבורה נ' חברת החדשות מובאת להלן:
" …אין לקבוע, בשום פנים, חיסיון גורף. על המערערת לשקול תמיד גילוי מלא או חלקי של המידע, ועליה הנטל להראות כי מניעת העיון, בכל מקרה ומקרה, מוצדקת היא. ככל שאינטרס הציבור במידע בולט יותר, כך נדרשת המערערת להעמיד נימוק משכנע יותר לחיסויו. מקום בו הדבר אפשרי, על הרשות לסמן ב"עפרון כחול" את החלקים שלא ניתן לגלותם, ולפרסם את היתר. אמצעים חשובים בהקשר זה, שיש לשקלם, הם פרסום תמצית ממצה והשמטת שמות."
- יצוין שבהתאם לפקודת העיריות, רשויות מקומיות מפרסמות את דוחות מבקר העיריה לאחר שחלפו 7 חודשים מהגשתו לראש העיריה. בתקופה זו ראש העיר מגיב על הדוח והדוח נדון במועצת העיריה ובמועצת הרשות. הדוח מפורסם תוך פרק זמן האמור, גם אם לא התקיימו השלבים המצוינים לעיל. הפרסום מתבצע באתר הרשות המקומית.
- בשנים האחרונות גוברת תופעה, לפיה מתבצעת פנייה לחברות וגופים ממשלתיים רבים בבקשה לקבל תוצרי ביקורת פנימית, לרבות – דוחות הביקורת הפנימית, תכניות עבודה שנתיות של הביקורת הפנימית, רשימת דוחות ביקורת, פרוטוקולים של דיונים בדוחות הביקורת, פירוט צעדים שננקטו בעקבות דוחות ביקורת וכיו"ב.
יצוין, כי מדובר בבקשות מידע גורפות ולא ממוקדות, לגבי מספר שנים רב (כ-5 שנים בחלק מהפניות).
- לאור האמור לעיל, פנו מספר מבקרים פנימיים ל- IIA ישראל- איגוד מבקרים פנימיים בישראל, על-מנת שייתן את דעתו לנושא לאור ההשלכות הגורפות על מקצוע הביקורת הפנימית, על עבודת המבקרים הפנימיים ועל יכולתם למלא את תפקידם באופן אפקטיבי לטובת הארגונים אותם הם משרתים.
- נייר עמדה זה אינו כולל בחינה משפטית של היבט פרסום ותוצרי הביקורת. מיקודו כאמור הוא בהשפעת פרסום כאמור על עבודת המבקרים הפנימיים.
צידוקים לפרסום דוחות ביקורת הפנימית
- להלן צידוקים עיקריים לפרסום דוחות ותוצרי ביקורת כפי שמופיעים בפסיקות בית המשפט ובמקורות אחרים:
- פרסומם בציבור של ממצאי ביקורת, המתבצעת בגוף שלטוני הוא עניין חיוני כחלק מזכות הציבור לדעת וכנגזר מזכותו לקבל דין וחשבון על אודות מהלכי תפקודו של מוסד ציבורי. ערובה לקיומו של ממשל תקין היא בהעמדתו לביקורת, וכדי שהביקורת תהיה יעילה, על ממצאיה להיות גלויים וחשופים לעיני הציבור ולביקורתו. על כן פרסום דוח הביקורת הוא תנאי הכרחי לאמון הציבור במוסדות השלטון וליעילות הפיקוח הציבורי עליו" (מקור – בג"ץ 7805/00 רוני אלוני נ' מבקרת עירית ירושלים).
- פרסום דוח הביקורת הוא כלי מרתיע ורב עוצמה, אשר עשוי לדרבן בתוך היחידות שבוקרו לפעול לתיקון לאלתר של הליקויים (ועדת קוברסקי לשיפור הביקורת בגופים ציבוריים 1994).
- בגוף ששקיפותו רחבה כגון משרד ממשלתי, ראוי שתימצא דרך לפרסם ממצאי ביקורת מסוימים וזאת בצורה מבוקרת ובלא לפגוע בנושאים שחשיפתם לציבור עלולה לגרום נזק רב מן התועלת שבפרסום. הפרסום כאמור ירים תרומה של ממש לחיזוק מעמדה של הביקורת הפנימית ולשיפור סדרי המינהל בגופים שלציבור עניין בהם (מקור – הצעת לתיקון חוק הביקורת הפנימית מ- 2001 ע"י צוות מרצים בביקורת פנימית כפי שמוזכר בעת"מ 454/02 משרד התחבורה נ' חברת החדשות משנת 2004).
- כנגד טענת המערערת בדבר החשש מפגיעה במעמדו של המבקר הפנימי ניתן להעלות טענה נגדית ולפיה דווקא פרסום הדוח ברבים הוא שיבטיח כי מעמד המבקר יתחזק וישתרש וכי ממצאי הביקורת יילקחו ברצינות הראויה ….. קיימים תימוכין לסברה כי דווקא חשיפה מבוקרת של ממצאי ביקורת פנימית היא אמצעי חשוב לחיזוק מעמדו של המבקר הפנימי ולהבטחת התייחסות הולמת ורצינית לממצאיו (מקור – עע"מ 6013/14 משרד התחבורה נ' חברת החדשות).
- בהתנהלות נכונה של המבקר הפנימי, הממונה על חופש המידע והנהלת החברה עשויה לחזק את הביקורת ומטרת העל שלה (מבקר פנימי של משרד ממשלתי בפורום מבקרים פנימיים ראשיים).
השלכות שליליות על הביקורת הפנימית
- עיקרי ההשלכות השליליות של פרסום דוחות תוצרי ביקורת כפי שהופיעו בטיעוני המדינה והממונה על העמדת מידע לציבור במשרד התחבורה בעת"מ 454/02 משרד התחבורה נגד חברת החדשות:
- מסירת דוחות ביקורת פנימית של הרשות, עלולה לשבש את תפקודה התקין של הרשות או את יכולתה לבצע את תפקידה וזאת לאור היות מכשיר הביקורת הפנימית חלק מהליך הניהול הפנימי ובקרת איכות שנועד לשמש ככלי עזר ניהולי של הגוף המבוקר בלבד.
- כוחו ומעמדו של המבקר הפנימי ייפגעו, אם תהיה חובה למסור את הדוחות לעיתונאים על פי חוק חופש המידע. יש גם חשש כי מוסרי אינפורמציה למבקר הפנימי יחששו לעשות כן, אם ידעו שהדוח יפורסם, וכך תסוכל מטרת הביקורת הפנימית.
- הליך הביקורת הפנימית נועד לאפשר לעומדים בראש הגוף המבקר לעמוד על כשלי הגוף, מתוך תכלית לשפר את איכות תפקודו. על הליך הביקורת הפנימית להתנהל בחופשיות, כך שיענה ביעילות על צרכי הביקורת הראויים של הגוף המבוקר ויתרום במידה המירבית לשיפור תפקודו. הליך הביקורת הפנימית הוא הליך חיוני לגוף המבוקר ועליו להיעשות ללא כחל וסרק תוך הקפדה והחמרה עצמית, חשיפה ללא פשרות והתמודדות חסרת פניות.
- שמירת סודיות הדוחות חיונית, כדי להבטיח, כי בקביעת תכנית העבודה של המבקר לא יירתע הגוף המבוקר מלטפל בכל נושא שהוא, בשל החשש מתוצאותיו האפשריות של פרסום דוח הביקורת, והן כדי להבטיח שיתוף פעולה החיוני מצד העובדים. לפיכך, ועל מנת שלא להעמיד את הגוף המבוקר במצב שכזה, יש להבטיח את פנימיות ההליך ולא לאפשר את פרסום הדוחות.
- ההיגיון המנחה למניעת פרסום הדוחות הוא אותו הגיון הנעוץ בהטלת חובת סודיות של המבקר הפנימי במסגרת חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב – 1992.
- דוח ביקורת פנימית נחשב כדיון פנימי, שאין חובה למוסרו על פי חוק חופש המידע.
- מאזן הכולל הגנה על תפקוד מוסד המבקר הפנימי, מחייב אי חשיפת דוחותיו.
- עמדת לשכת המבקרים הפנימיים שהובאה בפסק דין זה הייתה, כי יש למנוע את פרסום דוח הביקורת הפנימית. אסור לפגוע במעמדו המיוחד של המבקר הפנימי, שכן הדבר יפגע בארגון הציבורי עצמו. כל כוחו של המבקר הפנימי, נובע מכך שהוא חלק מן הארגון ואינו חושף את הליקויים לכל העולם אלא רק להנהלת הגוף המבוקר, כדי שזה יפעל בהתאם לדוח וישפר את הארגון, הפרסום יכול שיביא למצב שבו ההתנכלות לביקורת הפנימית תתגבר, עד כדי חשש להריסתה, למרות חיוניותה של הביקורת הפנימית לתפקוד התקין והמלא של הארגון.
דעתו של נשיא לשכת המבקרים הפנימיים העולמית
- מר ריצ'רד צ'יימברס – נשיא לשכת המבקרים הפנימיים העולמית (IIA), מתייחס לסוגיה בבלוג שלו שפורסם ביולי 2019 Exposing Internal Audit's Work: Too Much of a Good Thing?,
- מר צ'יימברס מצין, כי מבקר פנימי כשמו כן הוא "פנימי" – אחריותו העיקרית של המבקר הפנימי וחובת האמונים שלו היא לארגון אותו הוא משרת, חובה המלווה בשמירת חשאיות הממצאים ובשיתוף הגורמים הרלוונטים בארגון. אופן הטיפול בממצאי המבקר הפנימי מצוין בתקנים המקצועיים של הביקורת הפנימית.
- כמו כן, הוא מוסיף, כי דוחות הביקורת כוללים בתוכם לעיתים סודות מסחריים, חולשות של הארגון בתחומים מגוונים; כגון, חולשות סייבר, ומידע לגבי אסטרטגית ההתרחבות של הארגון, או מידע אחר שאם ייחשף- עשוי להעמיד בסכנה את הצלחת הארגון ולפגוע במוניטין שלו בעיני המשקיעים.
- בנוסף, מציין מר צ'יימברס, כי יחסי הביקורת הפנימית עם ההנהלה עשויים להיפגע וכך גם שיתוף הפעולה של ההנהלה ונכונותה לחשוף בפני הביקורת היבטים בעייתיים. הוא מביא דוגמה מעברו כמבקר פנימי ראשי (מפקח כללי) בארגון ציבורי בארה"ב אשר הדוחות שהפיק פורסמו באופן שגרתי- דבר שפגם לדבריו ברצון ההנהלה להיות פתוחה ושקופה עמו. מנהל בארגון, באותה עת, פעם אמר לו "יש מספר תחומים שאני חושש שיש לנו בעיות לגבם, אך לעולם לא אבקש ממך לבחון אותם, מכיוון שדוחותיך חשופים לציבור הרחב".
השלכות שליליות נוספות
- כאמור בפרק המבוא, בשנים האחרונות גוברת תופעה, לפיה מתבצעת פנייה לחברות וגופים ממשלתיים רבים, בבקשה לקבל תוצרי ביקורת פנימית לרבות – דוחות הביקורת הפנימית, תכניות עבודה שנתיות של הביקורת הפנימית, רשימת דוחות ביקורת, פרוטוקולים של דיונים בדוחות הביקורת, פירוט צעדים שננקטו בעקבות דוחות ביקורת וכיו"ב. מדובר בדרישות גורפות ולא ממוקדות (בניגוד
לדרישה ממשרד התחבורה בזמנו שנגעה לנושא תאונות אוויריות) המגבירות את החשש, כי מידע זה עשוי לשמש גורמים עוינים/מתחרים לארגון לאיסוף מודיעין עסקי על פעילות הארגון, תהליכיו, כשליו, חשיפות משפטיות וכיו"ב, ולאו דווקא לצרכי טובת הציבור.
- בהקשר לנקודה זו ולנקודה המוזכרת בסעיף 11 לעיל, מתוך מאמרו של נשיא לשכת המבקרים הפנימיים העולמית (IIA), יש לציין, כי לחלק מהגופים הכפופים לחוק חופש המידע (למשל חברות ממשלתיות), קיימים מתחרים שלא כפופים לחוק זה, כך שחובת הגלוי כאמור עשויה להוות פגיעה ממשית ביכולת של הגופים הכפופים לחוק חופש המידע למלא את יעודם בהצלחה.
- בדיון במסגרת פורום מבקרים פנימיים ראשיים, שנערך בחודש ספטמבר 2019, ציינו מבקרים פנימיים, כי מידע כאמור שיוצא מהארגון סביר שיתפרסם תוך נטייה לפיקנטריה ולהוצאת הדברים מהקשרם; וכתוצאה עלול לפגוע בתדמית הביקורת הפנימית ובמעמדה.
- יצוין, כי בדיון זה נערך בסיומו משאל בין המשתתפים בשאלה- האם פרסום תוצרים הביקורת מועיל או מזיק לביקורת הפנימית, למעמדה ולאפקטיביות שלה, ורובם המכריע של המשתתפים סבר כי הוא מזיק.
- החוק מאפשר לעיתים לסנן ולצמצם את המידע שנמסר לפונים לבקשת המידע, אולם הידיעה, כי הדוח יתפרסם (ברשויות מקומיות למשל) או עשוי להתפרסם אם תהיה בקשה לקבלו מתוקף חוק חופש המידע, מסרבל ומאט משמעותית את תהליך הביקורת. סרבול זה נובע ממתן זכות עיון וזכות טיעון לגורמים המבוקרים, לרבות לצדדים שלישים, עירוב גופים משפטיים וכיו"ב. כתוצאה מכך, מיקוד עבודת המבקר הפנימי מופנית להיבט הפרסום וזאת על-חשבון תפקידו העיקרי לקדם שיפור ארגוני; שיפור אשר לעיתים חשוב מאוד לבצע בהקדם האפשרי. סרבול כזה אף עשוי לעיתים להפוך את דוחות הביקורות ללא רלוונטיים, לאור פרסומם המאוחר.
- פרסום צפוי כאמור של דוחות הביקורת עלול להשפיע על ההנהלה ועל הביקורת הפנימית בבחירת הנושאים שיבוקרו, כמו גם על האופן בו מנוסחים הממצאים וההמלצות לשיפור ע"י המבקר הפנימי. עובדות אלה יוצרות למעשה לחצים מיותרים על המבקר הפנימי הן לגבי הממצאים שיכללו (ובמיוחד- ממצאים שלא יכללו) בדוח הביקורת, והן לגבי אופן ניסוח הממצאים עצמם.
- השלכות היבטים אלה משמעותן הלכה למעשה פגיעה באפקטיביות הביקורת הפנימית.
- הפניות לבקשת פרסום תוצרי הביקורת בהיקפים כה רחבים[1], כמצוין לעיל, דורשות מהביקורת הפנימית, מהממונה על העמדת מידע לציבור ומהנהלת הארגון משאבים רבים בסינון החומר המועבר, לרבות סימון ב"עט כחול" של החלקים בדוח אותם לא ניתן לפרסם. לעיתים אף נדרשים הארגונים להסתייע ביועצים משפטיים, על מנת להתגונן מבקשות מידע אשר לדעת חושפות את הארגונים; בכך מוסט הדוח ממטרתו הניהולית (כלי עזר בניהול הארגון) למסמך משפטי דה-פקטו (למרות שאינו אמור להיות כזה דה-יורה).
פרסום תוצרי הביקורת בראי התקנים המקצועיים
- פרסום דוחות הביקורת הפנימית עשוי לגרום לביקורת הפנימית שלא לעמוד בדרישות התקנים המקצועיים הבינלאומיים של לשכת המבקרים הפנימיים העולמית IIA – המהווים את הכללים המקצועיים המקובלים, בהיבטים המצוינים להלן:
- אי עמידה במשימת הביקורת הפנימית – לחזק ולהגן על ערך הארגון על ידי מתן הבטחה עצה ותובנה אובייקטיביים מבוססי סיכון . כפי שצוין לעיל, פרסום תוצרי ביקורת עשוי במקרים רבים להחליש ולחשוף את הארגון, במקום לחזקו ולהגן עליו.
- אי עמידה בדרישת אחד מעקרונות הליבה של הביקורת הפנימית הדורשת מהמבקרים הפנימיים להיות "אובייקטיבים ומשוחררים מכל השפעה בלתי הולמת"; כפי שהוסבר לעיל, היבט פרסום הדוחות הוא גורם אותו המבקרים חייבים לקחת בחשבון, למשל בעת בחירת נושאי הביקורת בתוכנית העבודה השנתית שלהם, אופן ניסוח דוחות הביקורת וכיו"ב.
- עקרון ליבה נוסף הוא, כי על המבקרים "לתקשר באופן אפקטיבי"; כפי שהוסבר לעיל, פרסום דוחות הביקורת יקשה על המבקרים הפנימיים לתקשר עם הנהלת ועובדי הארגון ולזכות בשיתוף הפעולה והאמון שלהם.
- אי עמידה אפשרית בדרישות תקן מס' 2440 – הפצת התוצאות. תקן זה מחייב את המבקר להפיץ את תוצאות הביקורת להפיץ את תוצאות הביקורת ל"גורמים המתאימים"; גורמים היכולים להבטיח, כי תינתן התייחסות ראויה לתוצאות. כמו כן, תקן זה דורש מהמבקר, כי בכפוף לכל דין או דרישה חוקית או רגולטורית, ולפני ההפצה לגורמים מחוץ לארגון
על המבקר הפנימי להעריך את פוטנציאל הסיכון לארגון ולפקח על ההפצה באמצעות הגבלה על השימוש בתוצאות. חובת הפרסום החלה על הארגונים מתוקף חוק חופש המידע מוציאה משליטת המבקר היבטים הקשורים לפרסום הדוח מחוץ לארגון.
יודגש, כי בסעיף 4 לחוק הביקורת הפנימית נקבע, כי "המבקר הפנימי יערוך את הביקורת בהתאם לכללים מקצועיים מקובלים".
סיכום ומסקנות
- חוק חופש המידע והפרשנות לה נתן בית המשפט לגבי יישומו, לא מצאו, לדעת איגוד המבקרים הפנימיים, את האיזון הראוי בין האינטרס הציבורי של זכות הציבור לדעת מול האינטרס של שמירה על ביקורת פנימית אפקטיבית. הגם שיש הסוברים שפרסום דוחות הביקורת עשוי לעיתים לחזק את הביקורת הפנימית, הרי שלדעת האיגוד, פרסום כאמור פוגע באפקטיביות שלה ובמעמדה וזאת מכיוון שפרסום כאמור עשוי לשבש את פעילות הארגון, לסייע למתחרים ולגורמים אחרים המעוניינים ברעתו, לפגוע במעמדו של המבקר הפנימי בארגון ובשיתוף הפעולה לה הוא זוכה מהנהלת ועובדי הארגון. פרסום כזה משפיע על עבודת הביקורת הן בהיבט הנושאים הנבחרים לביקורת, אופן ביצוע הביקורת וניסוח הממצאים (הן זהירות הניסוח, והן החלטה – אלו ממצאים ימצאו את מקומם בדוח הביקורת ואלו ממצאים ימצאו את מקומם מחוץ לדוח הביקורת). הפרסום הצפוי מסרבל ומאט משמעותית את תהליך הביקורת, משבש את תכליתו הניהולית והופך אותה לתהליך סמי-משפטי, ובכך פוגם באפשרות הביקורת לקדם שיפור ארגוני. בנוסף, הטיפול בדרישות הגורפות והלא ממוקדות לגבי אורך/היקף התקופה (שנים רבות) צורך מהארגון משאבים רבים לטיפול ולסינון המידע ולהתדיינות משפטית. מן המקובץ לעיל, עולה, כי הפרשנות לחוק חופש המידע באשר לדוחות ביקורת פנימית, פוגעת בביקורת פנימית אפקטיבית וגורמת לה להחטיא את מטרתה הראויה.
- לדעת האיגוד, ראוי לבחון את שינוי חוק חופש המידע או למתן את הפרשנות הרחבה לאופן יישומו ; זאת ניתן לעשות בין היתר באמצעים הבאים:
- הוועדה הציבורית לבחינת חוק הביקורת הפנימית (ועדת זילר), אשר מסקנותיה פורסמו בשנת 2006 וכללו את ההתייחסות להלן –
"נראה לנו שלצורך השגת המטרה הרצויה חשוב שהחוק יכלול נורמת גילוי מחייבת שתחייב כל גוף מבוקר להוציא אחת לשנה מעין "גילוי דעת" שיכלול פרטים על מסגרת הביקורת הפנימית כפי שהתקיימה אצלו בשנה הקודמת; אין מדובר בדיווח על תוכנה ותוכה של הביקורת אלא על קליפתה בלבד", האיגוד תומך בגישה זו. בבלוג של מר ריצ'רד צ'יימברס, נשיא לשכת המבקרים הפנימיים העולמית (IIA), המוזכר לעיל, מצוין, כי פרסום פרטים המצביעים על מעמדה החזק של הביקורת הפנימית בארגון הוא צעד חיובי שעשוי לחזק את מעמד הארגון בקרב המשקיעים.
- הגבלת הדרישות מתוקף חוק חופש המידע (למשל למספר שנים מסוים)
- הוספת הצורך לנמק לצורך מה נדרשים דוחות ותוצרי הביקורת הפנימית[2]
- צמצום המידע לנושאים ספציפיים שמתבקשים (בניגוד ל"דיג" כללי ונרחב)
- להשאיר בידי הארגון את ההחלטה – האם לפרסם את תוצרי עבודת המבקר הפנימי ובאלו מידה ואופן.
רו"ח דורון רונן, CIA
משנה לנשיא ויו"ר הועדה המקצועית IIA ישראל-איגוד מבקרים פנימיים בישראל
רו"ח אורן שחר, CIA
דירקטור ויו"ר הוועדה למענה לשאלות מקצועיות של חבריםIIA ישראל איגוד מבקרים פנימיים בישראל
[1] יצוין כי תקנות חופש המידע (אגרות) תשנ"ט 1999 כוללות מנגנון להשתת עלויות הפקת המידע על מבקש המידע, במקרים בהם הטיפול בבקשה צורך משאבים משמעותיים מהממונה על חופש המידע בארגון.
בהתאם לסעיף 7 לחוק חופש המידע –אין על מבקש המידע לנמק את בקשתו [2]
אודות הכותב/ת
אורן שחררו"ח, CIA ,CISA ,MBA
יו"ר הוועדה למענה על שאלות מקצועיות של חברים
