שחיתות מוניציפלית

פתיחה

הרשויות המקומיות בישראל מופקדות על מתן מכלול שירותים המוענקים לאזרחים בישראל, ובהם החינוך, הרווחה, הבריאות, הדת, התרבות והפנאי. אומנם בתחומים רבים הרשויות המקומיות מונחות על ידי מערכת כללים שנקבעו על ידי השלטון המרכזי ומהוות מעין "זרוע ביצועית", אולם במרבית התחומים הו מחזיקות בסמכויות נרחבות המשפיעות במישרין על חיי היום-יום של התושבים, לעיתים באופן מורגש אף יותר מהשלטון המרכזי.

בשנים האחרונות נחשפנו למקרים רבים שבהם נציגי ציבור מהשלטון המקומי ניצלו את הכוח הניתן להם לרעה. בין המקרים הבולטים ניתן למצוא את ראש עיריית רמת גן לשעבר, מר צבי בר, שהורשע בשנת 2014 בגין שוחד, הלבנת הון, הפרת אמונים ושיבוש הליכי משפט, ראש עיריית בת ים לשעבר, מר שלומי לחיאני, שהורשע בשנת 2015 במסגרת הסדר הטיעון בעבירות של מרמה והפרת אמונים, וכמובן ראש הממשלה וראש עיריית ירושלים לשעבר, מר אהוד אולמרט, שהורשע בשנת 2014 בפרשת הולילנד.

במאמר זה נתמקד בשני תחומים עיקריים החשופים למעשי שוחד ושחיתות מוניציפלית, וכן נציע פעולות שעל הרשויות המקומיות לנקוט כדי לצמצם את הסיכון להתרחשותם של מעשי שחיתות בתחומים אלו. תחילה נתמקד בפעילותן של ועדות תכנון ובנייה, ואחר כך בהתנהלותם של תאגידים עירוניים.

1.     וועדות תכנון ובניה

פרשיות שוחד ושחיתות רבות נקשרו בעבר בפעילות הוועדות לתכנון ובנייה המקומיות/מרחביות. לא בכדי פעילות זו מהווה כר פורה למעשי שוחד ושחיתות, שהרי בוועדות לתכנון ובנייה המקומיות/מרחביות ניתן לרשויות המקומיות הכוח לקדם או לעכב פרויקטי נדל"ן הנמצאים בשטחן המוניציפלי, במיוחד בתקופות שבהן ישנם מספר לא מבוטל של פרויקטים הממתינים לאישורים בוועדות.

כך לדוגמה, בשנת 2015 הורשע ראש עריית רמת גן לשעבר, מר צבי בר, בקבלת שוחד ממספר יזמי נדל"ן כדי לקדם את פרויקטי הנדל"ן שבהם היו מעורבים, תוך ניצול השפעתו במוסדות התכנון המקומיים והמחוזיים.

במהלך 2022 הרשיע בית המחוזי את ראש עיריית כפר סבא לשעבר, יהודה בן חמו, בהפרת אמונים, לאור העובדה כי פעל לקידום ענייניו של חברו הטוב, רפי כחלון, וקידם אותם תוך ניגוד עניינים. על פי האישומים, ראש העיר לשעבר חתם על היתרים וביצע פעולות רבות אחרות לקידום ענייניו של חברו כחלון, שהיה הבעלים של מגרשים בכפר סבא באמצעות חברה שבבעלותו, ולכן נזקק לא אחת לשירותי העירייה בנושא תכנון ובנייה.

בתחילת העשור הקודם יצאה אל הפועל רפורמה עמוקה בהליכי התכנון במדינת ישראל במטרה לפשט את תהליכי הבנייה הסבוכים בארץ, להקל על היזמים, ולמנוע בירוקרטיה מיותרת. במסגרת הרפורמה הועברו חלק מסמכויותיהן התכנוניות של הוועדות המחוזיות לידיהן של הוועדות המקומיות/מרחביות. לאור ריבוי הפרשיות, שחלקן הוזכרו לעיל, נדמה שחלק משינויים אלו דווקא הובילו לתוצאה שונה מהמצופה, ובשם "המלחמה בבירוקרטיה" ניצלו ראשי רשויות לרעה את הסמכויות שניתנו להם ואת השפעתם הרבה במוסדות התכנון המקומיים והמחוזיים.

2.     סיכוני הונאות ומעילות בפעילות תאגידים עירוניים

פרשיות שחיתות ברשויות המקומיות אינן נחלתן של ועדות התכנון והבנייה בלבד. חלק לא מבוטל מהשחיתות ברמה המוניציפלית מבוצע דרך תאגידים עירוניים. רשויות מקומיות רבות בארץ בוחרות לבצע חלק מפעילותן דרך תאגידים עירוניים הנמצאים בשליטתן. תאגידים אלו הוקמו במטרה לאפשר לרשות המקומית גמישות ויעילות באספקת שירותים מוניציפליים לאזרחים, והם נמצאים בנקודת מפגש בין העולם העסקי, שבו ההתנהגות מוכתבת על ידי שיקולים של יעילות ורווח, לבין השירות הציבורי, שבו השיקולים המנחים הם שמירה על האינטרס הציבורי.

יחסי הגומלין המיוחדים השוררים בין הרשות המקומית לתאגיד העירוני מהווים כר פורה להתנהלות שלא על פי כללי מינהל תקינים, לרבות העסקת עובדים, קבלני משנה וספקים בפרויקטים ובעבודות שונות שלא על פי הכללים המקובלים. כל זאת תחת ההנחה כי התנהלות התאגיד העירוני כחברה בע"מ תרחיק את פעילותו מעיניהם של גורמי הבקרה והביקורת ברשות.

לא אחת אנו נתקלים בפרצות בתהליכי העבודה בתאגידים עירוניים. לעיתים פרצות אלה נובעות מעמימות בהגדרת הסמכויות של בעלי תפקידים, בתיעוד חסר של ההחלטות המתקבלות בתאגידים, בניסוח לקוי של הסכמים וכו'.

בתאגידים עירוניים עולה רמת הסיכון לתרחישי הונאות ומעילות באופן משמעותי בשל העובדה כי בניגוד לרשויות מקומיות, שבהן על פי רוב קיימים מנגנוני בקרה האמונים על שמירת כללי מינהל תקינים, בתאגידים העירוניים חלק ניכר ממנגנוני הבקרה והפיקוח הבסיסיים אינם קיימים כלל.

מה ניתן לעשות כדי להתמודד עם הסיכון?

כדי להתמודד עם הסיכונים המבניים שנוצרו בוועדות התכנון המקומיות/מחוזיות, ולצורך הידוק הפיקוח על התאגידים העירוניים, על מבקרי הפנים ברשויות המקומיות לבצע ביקורת בנושאי תכנון ובנייה באופן תדיר כחלק מתוכנית העבודה השנתית של הביקורת, לבצע ביקורת על פעילות התאגידים העירוניים, וכן לחזק את מנגנוני הבקרה הקיימים על תאגידים אלה.

ייתכן שהעונש לפקידי ציבור הנחשדים בשחיתות יגיע באמצעות האזרחים, שיימנעו מלתת את קולם לחשודים בשחיתות. לדוגמה, דב צור, ראש עיריית ראשון לציון, הפסיד בבחירות לרשויות המקומיות שנערכו בשנת 2018 על רקע חשדות לשחיתות שנקשרו לשמו. כך קרה גם ביהוד, כאשר יוסי בן דוד שנאשם בהפרת אמונים ומרמה בנוגע לפרויקט בנייה של קבלן בעיר, הפסיד בבחירות של 2018.

עם זאת, מועצות מקומיות אינן יכולות להסתמך רק על מנגנון הבחירות בהשלטת מינהל תקין. כדי להתמודד עם הסיכונים שתוארו לעיל, הן בתחום התכנון והבנייה והן בפעילות התאגידים העירוניים, על רשויות מקומיות או משרד הפנים לחזק את מערך הביקורת ולהטמיע מנגנוני בקרה באמצעות נקיטת הפעולות הבאות:

• חיזוק שומרי הסף ברשות המקומית (היועץ המשפטי, גזבר הרשות, מהנדס הרשות) בתחומי הליבה של הרשות המקומית, לרבות בתחום תכנון ובנייה והתאגידים העירוניים, בדרך שתהיה ביכולתם לשאת באחריותם. חיזוק זה כולל קביעת תיאורי תפקיד, גיבוש תקינה מינימלית למערך הפיקוח ברשויות השונות, ותקינה מינימלית של מספר העובדים ברשות בהתאם לגודל הרשות ולצרכיה המיוחדים, כך שיובטח כי יוקצו לעניין זה משאבי כוח האדם הנדרשים.
• יש לוודא כי המבקר הפנימי יכלול בתוכנית העבודה שלו נושאי ביקורת בעלי רמת חשיפה גבוהה למעשי שוחד ושחיתות ויבדוק אותם בתדירות גבוהה יותר מנושאים אחרים. במגזרים אחרים נהוג לערוך ביקורות בנושאים מהותיים לתחומי הפעילות אחת לשנתיים. כדי לעמוד בתוכנית עבודה רב-שנתית שכזאת, יש לוודא כי סקר הסיכונים שיבצע המבקר הפנימי יכלול התייחסות גם לפעולות בתאגידים העירוניים, בדומה לאגפים אחרים בעירייה.
• יצירת שקיפות בוועדות לתכנון ובנייה, לרבות בוועדות המשנה.
• לאור העובדה כי על פי רוב ראשי הרשויות המקומיות נתונים ללחצים כבדים מכל עבר מתוקף תפקידם, ייתכן שמומלץ למנוע באמצעות חקיקה את כהונתם בוועדות המשנה לתכנון ובנייה שבהן הם יכולים לנצל את כוחם. לחילופין ניתן לקבוע תחלופה קבועה של שאר מקבלי ההחלטות בוועדות התכנון והבנייה המקומיות.
• חיזוק מנגנוני הפיקוח והבקרה, לצד עריכת ביקורות תהליכיות ותקופתיות של גורמים מקצועיים בתחום. על הרשויות המקומיות ומשרד הפנים לנקוט גישה אקטיבית במסגרת תוכנית מתמשכת למניעת מקרי שוחד ושחיתות, הכוללת בחינת תרחישים רלוונטיים המסייעים באיתור אירועים חריגים העשויים להעיד על חשדות למעשי שוחד ושחיתות.

על משרד הפנים למנות גורם שתפקידו לרכז וליישם החלטות הנוגעות למניעת שחיתות, ליזום תהליכי חקיקה, ולהנחות את הרשויות המקומיות בהכנת תוכנית למניעת שחיתות, לפי הצורך. העובד יהיה אחראי על הדרכות לצורך מניעת מעשי שחיתות, וכן בטיפול והתראה על ההפרות להנהלת המשרד.

פעילות הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה, כמו גם הפעולות המתבצעות בתאגידים העירוניים, עשויות להוות כר פורה למעשים בלתי ראויים ואף פליליים, וזאת כתוצאה מכשלים מבניים היוצרים פרצות במערכת הכללים. המענה למקרים כאלה טמון בהידוק וחיזוק מנגנוני הבקרה ברמה המקומית, לצד ריסון כוחם ויכולת השפעתם של נבחרי הציבור המוניציפליים לגבי קבלת החלטות בתחומים אלה ללא כל פיקוח.

אודות הכותב/ת

שי מדינה

רו"ח, שותף, מנהל מחלקת ביקורת חקירתית, פאהן קנה ניהול בקרה בע"מ