שחיקת עיקרון אי-קבילות חומרי ביקורת פנימית בבית משפט

פתח דבר

 סעיף 10 לחוק הביקורת הפנימית, תשנ"ב-1992 (להלן: "חוק הביקורת הפנימית") קבע את עיקרון אי-קבילות חומרי הביקורת הפנימית בהליכים המתקיימים בבית המשפט כהאי לישנה:

"(א) דוח, חוות דעת או כל מסמך אחר שהוציא או הכין המבקר הפנימי במילוי  תפקידו לא ישמשו ראיה בכל הליך משפטי, אך לא יהיו פסולים בשל כך לשמש ראיה בהליך משמעתי.

(ב) הודעה שנתקבלה אגב מילוי תפקידיו של המבקר הפנימי לא תשמש ראיה בהליך משפטי, אך תהא כשרה לשמש ראיה בהליך משמעתי."

מטרת מאמר זה היא לבחון היבטים שונים של יישום ההוראות הנ"ל בקשר לקבילות דוחות, חוות דעת, מסמכים שהוכנו או הוציא המבקר הפנימי, או הודעות שקיבל אגב מילוי תפקידיו (להלן: "חומרי ביקורת פנימית") לפי חוק הביקורת הפנימית, לעומת הפסיקה המקבילה המתייחסת לקבילות, לפי חוק מבקר המדינה תשי"ח-1958 [נוסח משולב] (להלן: "חוק מבקר המדינה"). הקשר בין קבילות הראייה בהליך משפטי לבין גילוי הראיה ומתן אפשרות לעיין בה, מה הרציונל שעמד מאחורי חקיקת הוראות אלו, וכיצד היא נשחקה במשך השנים בפסיקת בתי המשפט.

הטענה העיקרית של המאמר מצביעה על כך שמגמת הפסיקה בישראל בעת יישום הוראת סעיף 10 לחוק הביקורת הפנימית, הושפעה מהנהוג במשפט האנגלו-אמריקני, כלומר צמצום הסייגים החלים על קבילותן של ראיות, וזאת כדי להותיר בידי בית המשפט את הסמכות להחליט על משקלה של הראיה. כלומר, במקום המחסום, שהיקפו הולך ומצטמצם אט אט, מתפתחת גישה המבכרת בדיקה עניינית של הראיה על ידי הערכאה השיפוטית^[1].

מגמה זו החלה עת בית המשפט מצא להבחין בין כללי הקבילות לכללי החיסיון. בהסרת החיסיון על חומרי ביקורת פנימית החל הכרסום גם בכללי הקבילות.

עמדת כותב מאמר זה היא שמדובר במגמה שלילית, ושיש "להחזיר עטרה ליושנה" ושכדי לחזק את מעמדו ואת אי תלותו של המבקר, יש לחזק את עיקרון אי הקבילות של חומרי ביקורת פנימית שהוציא או הכין מבקר פנימי במילוי תפקידו, גם אם אגב כך יידרש לקבוע כללי חסינות כדי "לסתום" את הפרצות המדאיגות שהתרחשו בכרסום כללי הקבילות במשך כחצי יובל על ידי החלטות של הערכאות הדיוניות.

מה בין קבילות, חיסיון והרציונליים העומדים בבסיסם

מבין קשת התכליות הקיימות בכל הליך שיפוטי באשר הוא, יהא זה הליך פלילי או אזרחי, חשיפת האמת נחשבת ל"מטרת-על". תהליך חשיפת האמת מתבסס בין היתר על ידי מימוש הזכות של בעל דין לעיין במסמכי הצד שני. גילוי ועיון במסמכי היריב מאפשרים לשני הצדדים בהליך האדוורסרי לפעול בצורה המיטבית על בסיס אינפורמטיבי רחבי יותר.^[2]

כיום הגישה המקובלת בפסיקה היא שזכות העיון היא אחד מהמרכיבים של זכות הגישה לערכאות, זכות מוגנת על פי חוקי היסוד[3]. בבסיס אותה זכות עיון, שמולה עומדת חובת הגילוי, קיימים שני אינטרסים. אינטרס היעילות – המאפשר לבעלי הדין באמצעות הגילוי להכין את התשתיות הראייתיות והעובדתיות לתביעות או להגנות שהם מגישים לבית המשפט בלי שיעלה חשש שהן יופתעו מראיות חדשות שיגיש הצד השני לבית המשפט. אינטרס גילוי האמת – חשיפת המסמכים לצד שכנגד מסייעת בחשיפת האמת העובדתית.

כתוצאה מכך נעשתה הבחנה בפסיקה בין שאלת הקבילות לבין שאלת החיסיון[4]. חיסיון משמעו מניעת גילוי. מסמך הנהנה מחיסיון לא ייחשף לעיני בעל הדין. כמוהו כמסמך הנותר בחשכת המגירה. כל מסמך חסוי הוא בלתי קביל. אך לא להיפך: יכול שמסמך יהיה לא קביל בהליכי בית משפט, אך אין משמעות הדבר שהמסמך ייהנה מחיסיון. קבילות לחוד וחיסיון לחוד – קבילות במובן של Admissibility וחיסיון במובן של היפוכו של גילוי (Disclosure), במובן של פטור או חסינות מפני עיון (Privilege). אי-קבילות נועדה למנוע מבית המשפט מלבסס ממצא על ראיה בלתי קבילה, בעוד חיסיון נועד למנוע מבעל דין מלעיין במסמך. יש שבעל דין יהיה זכאי לעיין במסמך לא קביל, גם אם לא יהא רשאי להגישו בשל אי-קבילותו, על מנת לעשות בו שימוש לצורכי המשפט.^[5]

על בסיס הבחנה זו קבע בית המשפט העליון שלא קיים חיסיון על חומרי ביקורת פנימית בעניין אזולאי[6] :

"גילוי מסמכים משתרע על כל 'המסמכים הנוגעים לעניין הנידון' (תקנה 112 לתקנות סדר הדין האזרחי, תשמ"ד-1984). על צד לגלות כל אותם מסמכים, אשר סביר להניח כי הם כוללים מידע אשר יאפשר לצד, במישרין או בעקיפין, לקדם את העניין נשוא התובענה… נמצא כי הרלבנטיות של מסמך לעניין גילויו רחבה יותר משאלת קבילותו במשפט. הרלבנטיות לצורכי גילוי היא במידת האור שהמסמך עשוי לשפוך על המחלוקת שבן הצדדים".

משנקבע שחומרי ביקורת פנימית אינם חסים תחת שום חיסיון, מסתבר שגם נושא אי- קבילות חומרים אלו בין כותלי בית המשפט הלך ונשחק בפסיקה של הערכאות הדיוניות במשך חצי יובל מאז חקיקת חוק הביקורת הפנימית.

חוק מבקר המדינה

סעיף 10 לחוק הביקורת הפנימית שאב את עקרון אי הקבילות מההסדר הקבוע בסעיף 30 לחוק מבקר המדינה. הקשר בין שני הוראות חוק אלו הוזכר בדברי ההסבר לחוק הביקורת הפנימית, המפנה באופן ישיר לחוק מבקר המדינה:

"מוצע לקבוע כי ממצאים שהכין המבקר לא ישמשו ראיה בהליך משפטי, כפי שהדבר חל לגבי דוחות וחוות דעת של מבקר המדינה."

ההבדל היחיד בין שני החוקים מתייחס לקבלת חומרי ביקורת של המבקר הפנימי כראיה בהליך משמעתי, בעוד שבמסגרת חוק מבקר המדינה לא קיימת החרגה של הליכים משמעתיים.[7]

מוסד מבקר המדינה הוקם כדי לסייע בתחומים מסוימים המצריכים ביקורת, הפקת לקחים ותיקון מקום שבו מנגנוני הפיקוח והביקורת הקיימים אינם יעילים (במיוחד הכנסת ומערכת המשפט). כתוצאה מכך נוצר צורך לקבוע מנגנון בלתי תלוי, יעיל ובעל כושר מענה מהיר, הן לתחומי ביקורת יזומים והן לתלונותיהם של האזרחים.

עם יצירת מנגנון שמטרתו לאתר ליקויים ולהוות גורם בלתי תלוי ובלתי אמצעי בין הרשות לבין האזרח, חשוב היה לקבוע שלא ניתן להשתמש בדוחות שמפיק המבקר בבית המשפט, מתוך חשש כי הדבר יפגע ביכולת עבודתו של המבקר.

חוק מבקר המדינה המקורי לא כלל הוראת אי-קבילות, וזו הוספה רק בתיקון מס' 5 לחוק מבקר המדינה, תשכ"ט-1969.[8]

התיקון, בנוסחו הראשון, הוסיף לחוק את סעיף 30 הקובע להלן:

"30. עדות שגבה המבקר ודין חשבון, חוות דעת או מסמך אחר שהכין או הוציא במילוי תפקידיו, לא ישימו ראיה בהליך משפטי או משמעתי, לרבות הליכים בפני ועדת חקירה, חוץ ממשפט בפלילי בשל מסירת אותה עדות שנגבתה בשבועה או בהן צדק."

בדברי ההסבר לתיקון לחוק נאמר:

"אגב תיקון חוק מבקר המדינה מוצע להוסיף בו הוראה, שהייתה חסרה עד כה, בעניין כוחו הראייתי של חומר שהכין מבקר המדינה או עדות שגבה או גב מילוי תפקידו. הוראה בדומה לכך מצויה בסעיפים 14 ו-22 לחוק ועדות חקירה, תשכ"ט-1968, ומטרתה היא לאפשר למבקר המדינה לאסוף מידע באופן חפשי ולנותן המידע – למסרו באופן חפשי ללא חשש שהדבר ישמש ראיה משפטית. יצוין כי הוראה זו היא כללית והיא חלה הן לגבי מילוי תפקידי הביקורת הקיימים והן לגבי מילוי התפקיד החדש של בירור התלונות."

סעיפים 14 ו-22 לחוק ועדות חקירה, תשכ"ט-1968, קובעים כדלהלן:

14. עדות שנמסרה לפני ועדת חקירה או לפני מי שהוטל עליו לאסוף חומר כאמור בסעיף 13, לא תשמש ראיה בהליך משפטי, חוץ ממשפט פלילי בשל מסירת אותה עדות.
15. דין וחשבון של ועדת חקירה לא ישמש ראיה בכל הליך משפטי. 

אופן הפרשנות והרציונלים העומדים מאחורי השיקולים שצריך לשקול השופט בבואו לדון בסעיף זה, תוך בחינת משפט משווה בין השיטה הישראלית והרציונלים הקיימים בחובה לבין השיטות האמריקניות והאנגליות, נידונו בהרחבה בעניין יפת^[9]. נקבע בפסיקה לגבי סעיפים אלה כי עניין גילוי מסמכים והעיון בהם אינו גורף, שכן שיטת המשפט הישראלית אינה דוגלת בכלל טוטאלי של חשיפת האמת ועשיית צדק בכל מחיר בבחינת fiat justicia et pereat mundus (צדק במחיר חורבן העולם)[10].

בנוסחו השני של הסעיף (חוק מבקר המדינה (תיקון מס' 5), תשל"א-1971) התבצעה חלוקה של הסעיף לשני חלקים וכך נקבע:

"(א) דוחות, חוות דעת או כל מסמך אחר שהוציא או הכין המבקר במילוי      תפקידיו לא ישמשו ראיה בכל הליך משפטי או משמעתי.

(ב) הודעה שנתקבלה אגב מילוי תפקידיו של המבקר לא תשמש ראיה בהליך משפטי או משמעתי, חוץ ממשפט פלילי בשל מסירת עדות בשבועה או בהן צדק, שהושגה מכוח הסמכויות האמורות בסעיף 26."

התפתחות פסיקתית

ככל הנוגע לסעיף 30 לחוק מבקר המדינה, מגמת בתי המשפט הייתה[11] ועודנה[12] פרשנות דווקנית למדי של הסעיף[13]. לעומת זאת, מצאנו בסקירת הפסיקה בקשר לסעיף 10 לחוק הביקורת הפנימית נכונות הולכת וגדלה של ערכאות דיוניות לצמצם את תחולת החוק, לדוגמה:

1. בת"פ (ת"א) 4202-09 מדינת ישראל/פרקליטות מחוז תל־אביב (מיסוי וכלכלה) נ' שלמה רכט, התביעה ביקשה מהשופט צבי גורפינקל מבית משפט המחוזי בתל אביב להשמיע כעד עובד בנק ישראל האחראי לפיקוח על הבנקים. עוד בטרם עלה העד להעיד הושמעו התנגדויות לשמיעת עדותו, משום שהדוח שערך כולל בתוכו ממצאים של דוחות ביקורת פנימית, בניגוד לסעיף 10(א) לחוק הביקורת הפנימית. השופט גורפינקל שם את יהבו באישיות העד שמעיד, ובכך צמצם את תחולת סעיף 10, וקבע שאילו דובר בעד שהוא מבקר פנימי מטעם הבנק, הייתה עדותו נפסלת מראש מבלי צורך להעלותו לדוכן העדים. כאן מדובר באיש בנק ישראל שאיננו מבקר פנימי, ועל כן לכאורה אין מניעה לשמוע את עדותו. בהמשך החל ויכוח בקשר למוצג ת/591א' שבו צירף העד מסמך המכונה "דוח ביקורת פנימי", כאשר התביעה ביקשה להגישו וההגנה התנגדה לכך. בית המשפט קבע שהמסמך איננו נכלל בהסדר אי-קבילות של חוק הביקורת הפנימית, שכן סעיף 10 עוסק במבקר פנימי במילוי תפקידו, ולא בדוח של בנק ישראל על חברת בת של תאגיד בנקאי.
2. בתא (ת"א) 2289/90 י.מ.ש. השקעות בע"מ נ' כלל אינווסטמנט האוס בע"מ, השופטת הניה שטיין מבית משפט המחוזי בתל אביב שמה את יהבה בשלב שבו הוכן דוח הביקורת. לדעתה אי-קבילות ראיה היא חריג לכלל של בירור האמת בהליך משפטי. ככזה, יש לבחנו באופן מצמצם, על פי מטרתו הדווקנית. משכך היא קבעה שהדוח, מושא הדיון שנערך בטרם נכנס חוק הביקורת לתוקפו, קביל. שיתוף הפעולה של העובדים עם המבקר לא הושפע מהאפשרות כי הדוח לא יהיה קביל כראיה בפני בית המשפט, מכיוון שבעת עריכת הביקורת אפשרות כזו לא הייתה קיימת. מכאן, כי הוראות סעיף 10 לחוק הביקורת אינן חלות על דוח הביקורת שנערך לפני כניסת החוק לתוקף.[14]
3. בתא (ת"א) 1931/00 שטרית שמעון נ' אריסון השקעות בע"מ(19/7/2002), השופט ניסים ישעיה מבית המשפט המחוזי ת"א שם את יהבו בשלב שבו מצוי הדיון בפני בית המשפט. הוא ציין שהוראת ס' 10(א) מונעת שימוש בדוח של המבקר הפנימי כראיה ולא ניתן יהיה לבסס עליה ממצאים עובדתיים בסיום ההליך משפטי (בפס"ד), אך לדעתו רשאי בית המשפט, בשלב המקדמי שבו הוא דן האם לאשר תובענה נגזרת, להביא בחשבון במסגרת שיקוליו את העובדה כי המבקר הפנימי בדק את העסקה, מושא התובענה, והגיע למסקנות, הערכות או המלצות שאותן הוא העלה על הכתב בדוח מפורט. לדידו, עובדת קיומו של דוח בדיקה מפורט של המבקר הפנימי אינה "חסויה" ואינה בלתי קבילה, ועל כן אין מניעה מלהציג עובדה זו לבית המשפט ולהתבסס על עצם קיומו של הדוח כדי לתמוך בבקשה לאישור תובענה נגזרת. השופט ישעיה הוסיף שעצם עובדת קיומו של דוח המבקר הפנימי היא ראיה קבילה וניתן להוכיחה באחת מדרכי ההוכחה המקובלות. רק תוכנם של מסמכים אלה אינו קביל כראיה ולא ניתן לבסס עליהם ממצאים עובדתיים.
4. בבשא (ת"א) 4227/02 יעקב המלי נ' בנק המזרחי המאוחד בע"מ (18 בספטמבר 2003), השופטת ורדה סמט מבית הדין לעבודה ת"א סברה שהפתרון הראוי הוא עיונה בדוח הביקורת בטרם מתן הכרעה במחלוקת בין הצדדים בקשר לעניין.^[15]
5. בתא (ראשל"צ) 6793/01 שמש אהרון רוני נ' הסתור אלטיב בע"מ (02/04/2004), קבעה  השופטת עירית וינברג-נוטוביץ מבית המשפט השלום בראשל"צ,  שכאשר מדובר בחברה פרטית שאין עליה חובה למנות מבקר פנימי, לא חל סעיף 10. לכן דוח הביקורת הפנימי שנערך קביל כראייה במשפט אזרחי (כאשר המבקר שמונה באותו מקרה הוא מבקר חיצוני המשמש כמבקר פנימי של איסתא), על אף הכותרת הנוקבת "דוח ביקורת פנימית".
6. בעב (ת"א) 3831/02 גדעון פרוז'נסקי נ' החברה הממשלתית לפיתוח לוד ורמלה לור"ם – (9 באוגוסט 2006), השופטת דינה אפרתי מבית הדין האזורי לעבודה ת"א-יפו, ציינה שהיא סבורה כי הרציונל העומד בבסיס סעיף 10 לחוק הביקורת הפנימית היא יצירת גוף ביקורת פנימית בתוך הארגון, האוסף נתונים, מסיק מסקנות וממליץ המלצות לעתיד, זאת כדי שיוכלו אלו העומדים בראש הפירמידה של המשרד הממשלתי או הגוף הציבורי, לקבל מידע אובייקטיבי, מקצועי ומהימן, שיסייע בידם לשפר את השירות ולהעלות את איכותו ורמתו של המינהל הציבורי, וכן להבטיח שיהיה שיתוף פעולה מלא של העובדים עם המבקר הפנימי. במקרה הנידון בודקת שמונתה על ידי בעלי המניות דאז לא הייתה מבקרת פנימית של לור"ם, לא היוותה, ואף לא הייתה בפועל, חלק ממנגנון ביקורת פנימי של החברה, אלא מונתה בעקבות בג"צ 8501/00 והחלטה אד-הוק של האסיפה הכללית.
7. בתפ (ת"א) 40431/99 מדינת ישראל נ' עודד בן דוד גולד (3 ביוני 2007), השופט אורי שהם מבית המשפט המחוזי ת"א קיבל את דוח הביקורת הפנימית כראיה מטעם הנאשם, לאור עקרון המניעות. וכך קבע:

"התביעה סבורה כי סעיף 10 לחוק הביקורת הפנימית, בשילוב עם סעיף 14ה לפקודת הבנקאות 1941, אינו מאפשר לבית המשפט לקבל כראיה את דוח הביקורת של בנק המזרחי, הוא המוצג ת/6…גם אם המסמך ת/6 לא היה קביל כראיה מלכתחילה, הרי שהתביעה היא שעמדה מאחורי הגשתו לבית המשפט, והיא מנועה, כיום, מלטעון כי המסמך אינו קביל. כידוע הוא, כי גם ראיה בלתי קבילה ניתן להגיש בהסכמה ולעניין זה אין תחולה להוראת סעיף 56 לפקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א-1971".

הוא סבר שבנסיבות אלה, אין פגיעה בתכלית חקיקתו של סעיף 10 לחוק הביקורת הפנימית, שכן המדינה ביקשה מבית המשפט לעיין בו ולהסיק ממנו את המסקנות המתבקשות. השופט שהם סבור שדוח ביקורת פנימית, כמו עדות שמיעה, ניתן להכשיר כראיה בהיעדר התנגדות של אחד הצדדים. עם זאת, ציין השופט שהם שאין לקבל את הדברים המופיעים בדוח בבחינת "תורה למשה מסיני", וכאשר הדברים עומדים בסתירה לראיות אחרות שהוגשו במהלך המשפט, רשאית התביעה לבקש מבית המשפט להעדיף ראיות אלה על פני האמור במסמך.

8. בתא (ת"א) 1850-05 מגדלי ישי חברה לבניין בע"מ (בפירוק) נ' עיריית תל-אביב יפו (04 פברואר 2010) , השופט אורי שהם מבית המשפט המחוזי ת"א דן בבקשה לזמן לעדות את מבקרת העיריה, חיה הורוביץ. עדה זו הייתה מעורבת בטיפול בתלונות שהוגשו נגד עובדים מסוימים של המשיבה. בתגובה לבקשה טענה העירייה כי כל המסמכים שהכינה במהלך עבודתה כמבקרת פנימית של המשיבה אינם יכולים לשמש כראיה משפטית, מכוח סעיף 10 (א) לחוק הביקורת. השופט שהם דחה את ההתנגדות, זימן את העדה לעדות וציין שאינו סבור כי קיים טעם למנוע, באופן קטגורי, את העדת העדה, וזאת כדי לאפשר לבית המשפט להגיע לחקר האמת, בהסתמך על מלוא הנתונים הרלוונטיים להכרעה במחלוקת.
9. בתא (ראשל"צ) 2949-09 אלי חסון נ' המכללה לחינוך גופני ולספורט ע"ש זינמן במכון וינגייט בע"מ (16 מאי 2010), השופט יחזקאל קינר מבית משפט השלום בראשל"צ עשה הבחנה בין צירופו של הדוח לכתב התביעה לבין הגשתו כראיה במהלך ההוכחות בתיק, ולכן דחה בקשה להורות על הוצאתו של דוח הביקורת הפנימית מתיק בית המשפט.
10. בתא (ב"ש) 3283-04 מ. מזוז בע"מ נ' מדינת ישראל-משרד הביטחון (11 אוקטובר 2011), השופט שפסר מבית משפט מחוזי ב"ש דן בבקשת התובעת לזמן לחקירה את עורך דוח הביקורת. הנתבעת התנגדה מהטעם שהעורך מנוע מלהעיד על הדוח, וזאת בשל הוראות סעיף 10א לחוק הביקורת הפנימית. השופט שפסר הסתמך על ההלכה המאפשרת הכשרת עדות בלתי קבילה על ידי התנהגות הצדדים, ואפשר זימון המבקר והגשת הדוח כראיה.
11. בתא (חי') 47198-05-11 יעקב ארבל נ' רוני דוניו (03 יולי 2012), השופטת תמר נאות פרי מבית משפט השלום בחיפה דחתה בקשה להורות על מחיקת סעיפים מתצהירו מכיוון שהתייחסו לפרטים שבדוח הביקורת הפנימית. לדידה, מחיקת סעיפים היא "טכניקה בעייתית", לרבות "מבחינה תחבירית", מאחר שממילא בחלק מהסעיפים שמחיקתם מתבקשת ישנן אמירות שאינן חלק מדוח הביקורת אלא יכולות "לעמוד ברשות עצמן".
12. בת"א (י-ם) 2562/07 יעקב כהן נ' בנק מרכנתיל דיסקונט בע"מ, השופטת אביב מלכה מבית משפט השלום בירושלים קבעה שלמרות האמור בסעיף 10 לחוק הביקורת הפנימית, ניתן להציג את החומר כראיה כאשר הדבר נעשה בהסכמת הצדדים.
13. בתפ (נצ') 45458-06-11 מדינת ישראל נ' זוהר עובד, השופט אדריס נעמן מבית משפט השלום בנצרת ציין שמטרת הוראות סעיף 170 ג1 לפקודת העיריות וסעיף 10 לחוק הביקורת הפנימית היא להבטיח למבקר ולכל מי שמסר לו מידע לפעול באופן חופשי וללא כל חשש שמא תוכן המידע שנמסר ו/או הדוח שהוכן בעקבותיו ישמשו ראיה כנגדם בהליך משפטי. משכך אין מניעה מהגשת דוחות ביקורת פנימית רק בקשר לעצם קיומם ועריכתם, ואף זאת לא לשם שימוש הקשור בענייני הביקורת גופה. השופט אדריס קבע שלא חל הרציונל שבנידון, כאשר ממילא אין כעת צורך להגן על המבקר או על מקורות המידע שלו.
14. בסעש (ת"א) 26892-12-12 גיל פלדבוי נ' אגודה שיתופית של עובדי התעשייה האווירית לניהול קופות גמל בע"מ, השופטת מיכל לויט מבית הדין לעבודה ת"א קבעה שבנסיבות מקרה זה, אין להורות על מחיקת הסעיפים הנוגעים לדוח הביקורת הפנימית ו/או למידע שהוא בבחינת "חומר איסוף" של המבקר הפנימי. כמו כן אין להורות על מחיקת דוח הביקורת הפנימית או תרשומת הפגישה שנערכה בין התובע לבין המבקר הפנימי. לדעתה חוק הביקורת הפנימית אינו חל על הנתבעת במישרין, שכן היא אינה מנויה על רשימת הגופים הציבוריים שהחוק חל עליהם. היא סברה שההפניה לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח) וחוק החברות, אינו מחייב, שכן מצוין כי הוראות הסעיפים יחולו "בשינויים המחוייבים" ויש לבחון את תחולתו בהתאם לנסיבות העניין.

עם זאת, היו שופטים שעמדו על פרשנות דווקנית של הוראות סעיף 10 לחוק, לא הרשו הגשת דוחות ביקורת פנימית או העדת המבקר הפנימי: השופטת לקסר מבית הדין לעבודה בתל אביב[16], השופט בנימין ארבל מבית המשפט השלום בעפולה[17], השופטת אגי זהבה מבית משפט השלום בתל אביב[18], השופטת אביטל רימון-קפלן מבית דין לעבודה בחיפה[19], השופטת מ. אריסון-חילו, מבית הדין לעבודה בחיפה[20], השופט י. רטנר מבית משפט השלום בחיפה[21], השופטת מיכל נעים דיבנר מבית הדין האזורי לעבודה בחיפה[22], השופטת יהודית הופמן-גלטנר מבית הדין האזורי לעבודה בבאר שבע[23], השופט יוחנן כהן מבית הדין האזורי לעבודה בבאר שבע[24], השופטת חנה קיצס מבית משפט השלום נתניה[25], השופטת צילה צפת מבית המשפט המחוזי בתל אביב[26], השופטת אסתר נחליאלי-חיאט, מבית המשפט המחוזי בתל אביב[27], השופטת מיכל נעים דיבנר מבית הדין לעבודה בחיפה[28], השופטת שרון אלקיים מבית הדין האזורי לעבודה בתל אביב[29], השופט אפרים צ'יזיק מבית המשפט השלום בחיפה[30], השופטת איריס רש מבית הדין האיזורי לעבודה בחיפה[31].

סיכום ומסקנות

1. מגמת הפסיקה בקשר לפרשנות סעיף 10 לחוק הביקורת הפנימית מעניינת. יש שופטים המעניקים פרשנות דווקנית להוראות אי-קבילות חומרי ביקורת פנימית ולא מוכנים לאשר הגשת מסמך או השמעת עדות המתייחסים לחומרי הביקורת ומידע ששימש מבקר פנימי בעבודת הביקורת. ראוי לציין ששופטי בתי הדין לעבודה הם חוד החנית של גישה פרשנית זו. ניתן לשער שהבנתם את מורכבות יחסי העבודה בתוך הארגון ורגישותם למעמד המבקר הפנימי ותפקידו משפיע על כך.
2. עם זאת, רבים השופטים שבחרו, בשם עקרון ההגעה לחקר האמת בהליך השיפוטי, לתת פרשנות מצמצמת להוראות סעיף 10 ולאפשר עדויות ישירות בקשר לדוחות ביקורת פנימית וגם הגשתם של חומרי ביקורת בהליכים משפטיים. הדבר נעשה דרך "טכניקת האבחנה" ממספר נימוקים: אישיות העד שמעיד, השלב שבו הוכן דוח הביקורת, השלב שבו מצוי הדיון בפני בית המשפט, האם לגוף שנערכה ביקורת הייתה חובה על פי חוק למנות מבקר פנימי, שימוש בעקרון המניעות, הכשרת הראיה על סמך הסכמת הצד שכנגד או אף בהעדר התנגדות ואפילו על סמך התנהגות, צירוף דוח ביקורת לכתבי הטענות בלבד ללא הגשתו בשלב ההוכחות, ציון מידע מהדוחות בתצהירי עדות ראשית וכדומה. ראוי לציין שרוב השופטים מהקבוצה הזו מכהנים בערכאות דיוניות כלליות, ובמיוחד בבית משפט המחוזי.
3. פרשנות מרחיבה זו פוגעת בסופו של דבר בפעילותו ובתפקודו של המבקר הפנימי, שגם נאלץ להתרוצץ בין בתי המשפט ולהיחקר נגדית על המידע והממצאים של דוח הביקורת עליו עמל.
4. נראה שניצני פרשנות מצמצמת זו והכרסום בעקרון אי-קבילות חומרי ביקורת כראיה בבתי משפט שורשו בהבחנה שנעשתה בין אי-קבילות חומרי הביקורת לשאלת החיסיון. סבורני שהסרת החיסיון התירה את הרסן ואפשרה כרסום באי-קבילות.

מקור ההבחנה הנ"ל במה שנפסק בת"א (ת"א) 966/92 ד"ר הנרי אזולאי ואח' נ' בנק איגוד לישראל בע"מ על ידי מורי ורבי השופט ד"ר גבריאל קלינג מבית המשפט המחוזי בתל אביב. השופט קלינג קבע שכאשר חפץ המחוקק להעניק חיסיון הוא עשה כן בלשון מפורשת. לכן אין בהוראות סעיף  10לחוק הביקורת הפנימית כדי לקבוע חיסיון או סודיות לדוח הביקורת הפנימית ולמסמכיה. הוא הגיע למסקנה שאי-קבילותו של מסמך אינה פוגעת בזכותו של בעל-דין לגילויו ולעיון בו, כל עוד עשוי המסמך לעזור לבעל הדין "בין במישרין ובין בעקיפין". פסיקתו של השופט קלינג אושרה בבית המשפט העליון[32] והפכה להלכה מחייבת המצוטטת בכל ההחלטות שאפשרו בסופו של דבר הגשת חומרי חקירה כמוצגים בתיקים משפטיים וזימון מבקרים פנימיים כעדים בבתי משפט כדי שיצדיקו את דוחותיהם.

5. כאמור לעיל, התייחסות הפסיקה לסעיף 10 של חוק הביקורת הפנימית רצופה אי סדירות ומנעד פרשנות רחב, ושאלה מעניינת שאפשר לשאול היא: האם יש להשיב את העניין למחוקק כדי שיאמר את דברו בנושא, או שמא יש להעדיף את מרחב הפרשנות הרחב כפי שמשתקף כיום בפסיקה: לדעתי נראה שהפתרון היחידי לשינוי מגמה שלילית זו היא תיקון חקיקתי שיכלול גם חיסיון, מעבר למבחן הקבילות. ראוי לציין שכאשר ישנו אינטרס ציבורי ברור, עקרון אי הקבילות מתפרש גם כחיסיון. הדוגמה הבולטת לכך היא בעניין מסמכים שהוצגו בהליך גישור, על אף התקנות שמדברות רק על קבילות, בתי המשפט הרחיבו זאת גם לחיסיון של ממש[33].

* שופט בית משפט השלום בתל אביב-יפו, מרצה באוניברסיטת בר-אילן בקורסים "חוק ומשפט בביקורת ציבורית" ו-"משפט ואתיקה בביקורת פנימית", דוקטור למשפטים (Ph.D.) מטעם אוניברסיטת תל אביב. תודתי למר דניאל זקס ולמר זיו רביבו על הסיוע בכתיבת המאמר.

[1] רע 423/83 מדינת ישראל נ' עיזבון המנוחה ורד סילוורמן ז"ל , לז (4) 281, עמ' 286.

[2] ע"א 1412/94 הסתדרות מדיצינית הדסה נ' גלעד, פ"ד מט(2) 516, 522.

[3] ע"א 733/95 ארפל אלומיניום נ' קליל תעשיות, פ"ד נא(3) 577

[4] רעא 4999/95 Alberici International שותפות רשומה זרה הרשומה בישראל נ' מדינת ישראל , נ (1) 039, עמ' 47.

[5] י. עמית "קבילות, סודיות חיסיון ואינטרסים מוגנים בהליכי גילוי במשפט האזרחי – ניסיון להשלטת סדר" ספר אורי קיטאי, 252 (2007).

[6] רע"א 6546/94 בנק איגוד נ' אזולאי, פ"ד מט(4), 60.

[7] פרופ' גרוס העלה טענה (יוסף גרוס, חוק החברות החדש (מהדורה רביעית, 2007), עמ' 274) שלפיה ס' 10 לחוק הביקורת לא חל על חברה בע"מ אלא רק על גוף ציבורי. לדעתי אין ממש בטענה זו ואין כל הבדל בין דוח מבקר פנימי בחברה או בגוף ציבורי לעניין קבילות הדוח בהליך משפטי.

[8] ה"ח תשכ"ט מס' 858 עמ' 403.

[9] ע"פ 2910/94 יפת נ' מדינת ישראל, נ(2), עמ' 316-248.

[10] בגץ 844/06 אוניברסיטת חיפה נ' פרופ' אברהם עוז , סב (4) 167, עמ' 14-13.

[11] בשא 4886/01 (ת"א) אברהם קרמר נ' בזק החברה הישראלית לתקשורת בע"מ, תא (י-ם) 1519/98  יורם וינוגרד, עו"ד נ' ועד הנאמנים לכנסי הווקף המוסלמי בת"א-יפו, בשא (י-ם) 7512/02 הממונה על ההגבלים העסקיים נ' נגה תקשורת (1995) בע"מ,רע"א 9728/04 מיכאל עצמון נ' חיפה כימיקלים בע"מ נט(3) 760, בעמ' 765.  וכן ראו  בשא (י-ם) 4091/04 ווידן אליהו ו-12 אחרים נ' מדינת ישראל – משרד הבריאות (פורסם בנבו, 10.02.2004), עמ' 8.

[12] בגץ 8546/12 ד"ר ירון כץ נ' המכון הטכנולוגי חולון, עמ' 4. וכן ראו בגץ 232/16 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש ממשלת ישראל, עמ' 11. וכן ראו עעמ 2851/13 אילן סויסה נ' מדינת ישראל – משרד הבינוי והשיכון, תצ (חי') 44664-03-15 עמית זילברג נ' מפעל הפיס (חל"צ), ברע (ארצי) 36450-05-15 עיריית פתח תקווה נ' ישראל דרורי, סעש (ת"א) 59935-03-15               ישראל דרורי נ' עיריית פתח תקווה, תא (ת"א) 19977-08-10 מרגלית עברו נ' עיריית טבריה.

[13] אך ראו גם סעש (ת"א) 43635-09-14 אמיר קינן נ' רשות שדות התעופה בישראל, עמ' 15-13 וכן עע (ארצי) 283/07 יוסי משה נ' רשות העתיקות – מוזיאון רוקפלר.

[14] ערעור על החלטה זו נדחה ע"י השופט תיאודור אור ברע"א 5476/97 כלל אינווסטמנט נ' י.מ.ש. השקעות בע"מ (8.12.97).

[15] השווה למה שהוכרע ברע"א 1917/92 סקולר ואח' נ' ג'רבי פ"ד מז(5) 764, 781; רע"א 900/99 קמינסקי בע"מ נ' בנק הפועלים בע"מ תקדין-עליון 1999(2) 118.

[16] בשא (ת"א) 201018/99 בזק חברה לתקשורת בע"מ נ' בתיה אברהם ואח' (החלטה מיום 14/10/99).

[17] ת.א. (עפ')   2033/96 איתן פרי נ' בנק דיסקונט לישראל בע"מ (החלטה מיום 23/3/98).

[18] תא (ת"א) 69448/00 ‏עזבון המנוח הרצל אדרי ז"ל נ' שלמה (צרלי) בן שושן ( 4/7/2001).

[19] עב (חי') 206/01 קושניר רמי  נ' האגודה להנצחת זכרו של אורי מיימון ז"ל (25/2/2003).

[20] בשא (חי') 1992/05 משה חזות נ' רכבת ישראל בע"מ(19 ביולי 2005).

[21] בבית בבשא (חי') 16743/06 שרה הובר נ' מרים פרקש  (13 בדצמבר 2006).

[22] סע (חי') 17205-03-10 ארגון עובדי חברת החשמל-מרחב צפון נ' חברת החשמל.

[23] בסע (ב"ש) 16864-08-10 עירית רהט נ' סאלמה אבו דעאבס (25/1/12).

[24] סע (ב"ש) 33019-09-10 רונית אמזלג נ' החברה העירונית לתרבות באשדוד ( 15 פברואר 2012).

[25] תא (נת') 10507-01-10 בנק הפועלים בעמ סניף 678 מגדיאל נ' מירב נוימן צעירי( 3/2/015).

[26]  תא (ת"א) 32173-05-12 רשות השידור נ' חברת שידורי מדיה (2003) בע"מ (16 מרץ 2015).

[27] בת"א 2201/04 קווי אשראי לישראל (מרכז) בע"מ נ' רן ואח'(30 יוני 2015).

[28] סעש (חי') 25670-10-13 דוד פרץ נ' חברת נמל חיפה בע"מ (26 יולי 2015).

[29] סעש (ת"א) 22761-05-15 אהוד גבאי נ' חברת דואר ישראל בע"מ (06 אוקטובר 2015).

[30] תא (חי') 15286-12-13 ראיסה בורנקוב נ' עיריית חיפה (14 אוקטובר 2015).

[31] סע (חי') 29294-05-12 יהודה סבריגו נ' אמבר מכון לתערובת אגודה שיתופית בע"מ (02 מרץ 2016).

[32] רע"א 6546/94 בנק איגוד נ' אזולאי, פ"ד מט(4), 60.

[33] בתקנה 3 (ב) לתקנות בתי המשפט (גישור), התשנ"ג- 1993, כתוב רק עקרון הקבילות:

"בית המשפט יסביר לבעלי הדין כי דברים שיימסרו במסגרת הליך הגישור לא ישמשו ראיה בהליך משפטי אזרחי, וכי אי הסכמתם להעברת העניין לגישור או הפסקת הגישור לא ישפיעו על תוצאות הדיון בבית המשפט", אך בפועל בתי משפט הפעילו כללי חיסיון על מסמכי גישור (ראו למשל רע"א 4781/12 י.מ. עיני קונדיטוריה בע"מ נ' בנק לאומי לישראל בע"מ [פורסם בנבו] (6.3.2013)  וכן רעא 1496/15  בנימין לוי נ' טל דרורי (21.5.2015).

אודות הכותב/ת

מנחם (מריו) קליין

עו"ד, PHD
שופט בית משפט השלום בתל אביב-יפו, מרצה באוניברסיטת בר-אילן בקורסים "חוק ומשפט בביקורת ציבורית" ו-"משפט ואתיקה בביקורת פנימית"