מדד השת"פ – שיקוף ליבת העשייה הארגונית באמצעות אפיון ממשקי הפעילות במערכת הממשלתית
פתיחה
ביקורת המדינה מכוונת מטבעה לבחינת ליבת העשייה של הגופים המבוקרים. בראייה זו, מתודולוגיית התכנון האסטרטגי של עבודת ביקורת המדינה שגובשה במשרד מבקר המדינה בשנה החולפת מתבססת על סקירה פנורמית של מאפייני הגופים המבוקרים וצורכיהם, המשתקפים במפת הזהות הנורמטיבית, המקצועית, התפעולית והפיננסית שלהם. להלן תרשים המציג רשימה לא ממצה של מקורות מידע רלוונטיים לאפיון זהותו הכוללת של גוף מבוקר.
תרשים 1: מקורות מידע העשויים לשקף את זהותו הכוללת של גוף מבוקר
מקור: משרד מבקר המדינה
במאמר זה ייטען ויודגם כי במערכת הממשלתית וברשויות המִנהל, שהן גופים מבוקרים על פי סעיף 9 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], אחת האינדיקציות המהותיות לליבת העשייה של גוף מבוקר היא כמות ממשקי העבודה שיש לו עם גופים נוספים ואיכות הקשרים המקצועיים שהוא מנהל עם ארגונים במערכת הממשלתית ובזירה החוץ-ממשלתית. ככל שהפעילות הנדונה מצריכה שותפים, היא עשויה ללמד על מידת חשיבותה לארגון ועל מידת השפעתה על אינטרס הציבור. איתור החסמים המצויים בממשקי העבודה הבין-ארגוניים, בהגדרת תכולתם ובגיבוש המלצות מתאימות להסרתם, יכול לתרום באופן ממשי לשיפור ליבת העשייה הארגונית.
ממשקי העבודה הבין-ארגוניים במנהל הציבורי
כדי לבצע את מגוון הפעילויות שבהן מעורבת המדינה המנהלית המודרנית, המערכת הממשלתית מתאפיינת מצד אחד בביזור רחב של הפונקציות השלטוניות, אך מצד שני בריכוזיות מרובדת שבמסגרתה רשות אחת תלויה בהחלטותיה של רשות אחרת – מבחינה רגולטורית, מנהלתית או מקצועית, המחייבת שיתוף פעולה בין הרשויות. במקרים מסוימים אף ייתכן מצב שבו רשות אחת עוסקת בכמה תחומים, שחלקם מסורים לזולתה, והדבר מצריך את הקמתו של מנגנון בין-ארגוני לשם הפעלתו ותחזוקו של ממשק עבודה רציף ויעיל. בנסיבות אלה, הנושאים שבהם יזדקק גוף מבוקר אחד לשירותיו של גוף מבוקר אחר במרחב הציבורי אינם נדירים, ואפילו להיפך – ככל שהפעילות הנדרשת היא מורכבת לביצוע וחיונית, זוקקת משאבים ותשומות, יידרשו לה שותפים רבים יותר מקרב הארגונים הממלכתיים והאחרים לצורך אישור הפעילות, פיקוח על מרכיביה, תקצוב שלבי ביצועה, ומתן ייעוץ מקצועי בתחומי תוכן שונים.
חוק יסוד: מבקר המדינה, מקנה למוסד העליון של ביקורת המדינה בישראל מעמד עצמאי ועל-ארגוני, שבאמצעותו הוא מוסמך להשקיף מנקודת מבט רב-מערכתית על פעילותם של כלל הגופים המבוקרים על ידו מכוח החוק. ראייה ייחודית זו של משרד מבקר המדינה הכוללת מיפוי ממשקי העבודה הבין-ארגוניים על ידי הביקורת ומתן המלצות לשיפור בנושא, מאפשרת לביקורת להוסיף ערך בתחומים שבהם מנגוני הבקרה האחרים חסרים הסתכלות כוללנית ומקיפה כזו.
להלן יובאו כמה דוגמאות לזיקה שבין ממשקי הפעילות כאמור ובין נושאי הליבה שבהם עוסקים גופים המבוקרים על ידי משרד מבקר המדינה.
ממשקי עבודה בין-ארגוניים במערכת הממשלתית
שירות החוץ הישראלי
בפעילות הממשלתית בזירה הבין-לאומית מעורבים 28 גופים ממלכתיים שונים, המקיימים ממשקי עבודה עם משרד החוץ בעת פעילותם בחו"ל. ממשקים אלה נעים מיידוע של משרד החוץ על פעולות בחו"ל והיוועצות עימו, ועד פעילות משותפת עם גורמי המקצוע של משרד החוץ בחו"ל, מרבית הממשקים נעשים ללא אסדרה מעוגנת בכתב[1]. איתורם ומיפוים של ממשקי העבודה כאמור, הניבו דוחות ביקורת מערכתיים שפרסם משרד מבקר המדינה בנושאי ליבה שבהם עסק משרד החוץ[2].
בשלושה מהדוחות האמורים שפורסמו בעשור האחרון[3], בדקה הביקורת את תחומי פעילותו של משרד החוץ בתחומי ההסברה והמיתוג התקשורתי לאור הממשקים הענפים שהוא ניהל עם ארגונים אחרים במערכת הממשלתית, כמודגם בתרשים להלן.
תרשים 2: פעילות משרד החוץ בתחומי הדיפלומטיה הציבורית
בראי ממשקי העבודה של המשרד עם גופים שונים במערכת הממשלתית
[1] ראו: מבקר המדינה דוח שנתי 70ב (2020) בנושא "מערך החוץ הישראלי ומשבר תקציב משרד החוץ", שהעלה כי רק לכ-11% מהגופים המבוקרים (3 מתוך 28) שקיימו ממשק עבודה פעיל עם משרד החוץ היה נוהל כתוב שהסדיר את שיתוף הפעולה ביניהם. כמו כן הועלה כי ישנם גופים ממלכתיים שמקיימים פעילות בחו"ל ללא תיאום מובנה.
[2] ראו בין היתר: "התכנון המדיני במשרד החוץ" – מבקר המדינה דוח שנתי 62 (2012), 542-513; "היערכות משרד החוץ למצבי חירום" – מבקר המדינה דוח שנתי 63ב (2013), 303; "השירות הקונסולרי במשרד החוץ" – מבקר המדינה דוח שנתי 64ג (2014), 802-771; "העסקת עובדים מקומיים בנציגויות ישראל בחו"ל" – מבקר המדינה דוח שנתי 67ב (2017), 615-549.
[3] "פעילות משרד החוץ בתחומי הדיפלומטיה הציבורית" – מבקר המדינה דוח שנתי 61ב (2011), 927-885; "פעילות מערך ההסברה והדיפלומטיה הציבורית במשרד החוץ" – מבקר המדינה דוח שנתי 66ג (2016), 860-819; "המאבק הדיפלומטי-תקשורתי בתנועת החרמות ובגילויי האנטישמיות בחו"ל" – מבקר המדינה דוח שנתי 66ג (2016), 883-861.
במסגרת זו מיפוי ממשקי העבודה ואפיונם סייע לביקורת להגדיר את הנושא הליבתי ולחקור את המשמעויות הנגזרות מקיומם המלא או החלקי של שיתופי הפעולה הבין-ארגוניים בנוגע אליו, וכן את מידת הצורך בהם. הערך המוסף של הביקורת בדוחות אלה היה בהעלאת ממצאים מהותיים הנוגעים לחסכים ולחסמים בממשקי העבודה הרב-מערכתיים, שהטיפול בהם עשוי לייתר את הטלת האחריות של גוף מבוקר אחד על משנהו בניסיון לתרץ ליקויי פעילות המצביעים על חוסר מעש, היעדר ניצול משאבים, חולשה מקצועית או כשל אחר בקידום ליבת העשייה הארגונית בנושא זה.
דוגמה מובהקת בהקשר זה הובאה בדוח מבקר המדינה על המאבק שניהלה הממשלה בתנועת החרמות (BDS) בשנים 2015-2009 והתמודדותה עם תופעת האנטישמיות בחו"ל[1], בעיקר באמצעות המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה, משרד החוץ ומשרד התפוצות. הדוח שיקף את בעיית ריבוי השחקנים הממשלתיים בזירת פעילות מורכבת ורגישה (מבחינה דיפלומטית ותקשורתית) שבה מתמחות נציגויות משרד החוץ ברחבי העולם. התברר למפרע כי מדיניות הביזור של הפעילות כנגד ה-BDS וכנגד גילויי האנטישמיות, יושמה על ידי המשרדים האמורים באופן לא מתואם, לא מתוכלל, לא יעיל (בראי המשאבים שהוקצו לפעולות השונות) ובלתי ניתן להערכה ולמדידה. הליקויים הללו בלטו מתוך החסר בממשקי עבודה סדורים בין המשרדים, ולצד ממצאי דוחות ביקורת נוספים על פעילויות מערכתיות שונות בתחומים המדיניים-ביטחוניים, הם הצביעו על תרבות רב-ארגונית מסוימת של חוסר שיתוף פעולה בין גופים שונים במרחב הממשלתי.
מערכת אכיפת החוק
אכיפת החוק תוך מאבק בעבריינות ובפשיעה לסוגיה בכל זירות הפעילות האנושית, נתונים באופן בלעדי לרשויות המדינה ולמוסדות השלטון, ומצריכים שיתופי פעולה בין-ארגוניים רחבי היקף במערכת הממשלתית ומחוצה לה. מבט-העל של ביקורת המדינה על הממשקים המתנהלים במערכת האמורה אפשר את שיפור העשייה הרב-מערכתית באמצעות איתור ליקויים בממשקים האמורים:
- ב-2021 פורסם דוח מבקר המדינה בנושא "שיקום אסירים בישראל", המצוי בליבת העיסוק של גופי האכיפה מצד אחד ושל גופי הרווחה מצד שני. ממצאי הדוח נוגעים לממשקי העבודה החלקיים שבין שירות בתי הסוהר (שב"ס), המשרד לביטחון הפנים, משרד המשפטים והרשות לשיקום האסיר (רש"א) במשרד הרווחה. במסגרת זו נמצא, בין היתר, כי בשנים 2020-2016 שוחררו 32,621 אסירים פליליים תושבי ישראל ממתקני הכליאה של שב"ס, בעוד 77% מהם שוחררו ללא מגבלות פיקוח או טיפול[2]. בנסיבות אלה המליצה ביקורת המדינה לחזק את ממשקי העבודה בין גופי ביטחון הפנים ובין גופי הרווחה, לרבות באמצעות הגדלת נפח הפעילות של עובדי רש"א בבתי הסוהר, שיתוף בין-ארגוני במידע הנוגע למצב האישי של האסירים, והכנת תוכניות שיקום משותפות לשב"ס ולרש"א והפעלתן בין כותלי הכלא; כל זאת כדי לשפר את תהליך הרצף הטיפולי באסיר מעת כניסתו למאסר ועד לאחר שחרורו מהכלא ושילובו מחדש בחיי הקהילה.
- ב-2022 פורסם דוח מבקר המדינה בנושא "טיפול מערכת אכיפת החוק בעבריינות במרחב המקוון", שהעלה ממצאים רבים הנוגעים לממשקי העבודה הלקויים בין הגופים המבוקרים העוסקים בנושא – הן במערכת הממשלתית והן בזירה הבין-לאומית (הבילטרלית והמולטילטרלית). להלן בתרשים פריסת הגופים המעורבים במאבק בעבריינות במרחב המקוון[3].
תרשים 3: ממשקי העבודה של הגופים במערכת הממשלתית
המעורבים בטיפול בעבריינות במרחב המקוון
[1] ראו אזכור לעיל.
[2] ראו: "שיקום אסירים בישראל" – מבקר המדינה דוח שנתי 71ג (2021), 549-459.
[3] מתוך: מבקר המדינה דוח שנתי 72ג (2022), עמ' 487.
ממשקי עבודה חסרים
במקרים מסוימים מחייבת החקיקה המסמיכה (חוק או תקנה) הלכה פסוקה או הוראה מנהלית, שמכוחן ולאורן פועל הגוף המבוקר, את הקמתו של מנגנון בין-ארגוני לשם ביצוע הפעילות השלטונית הנדרשת. אולם לעיתים מננון של שיתוף פעולה בין-ארגוני אינו נצרך מכוח נורמה מחייבת כלשהי אלא מכורח המציאות, ובהיעדרו ייבצר מהגוף המבוקר לבצע את הפעילות המוטלת עליו. במצבים אלה בדיקת ממשקי עבודה חסרים בין גופים רלוונטיים עשויה ללמד על נושא שנועד להיות בליבת עיסוקו של הגוף המבוקר, אך העיסוק בו נזנח מסיבות שונות.
כך לדוגמה בעניין טיפול אגף האפוטרופוס הכללי במשרד המשפטים בנכסים עזובים, מצא מבקר המדינה כי לאגף לא היה ממשק עבודה פעיל וסדיר עם כמה גופים רלוונטיים, ובהם רשות המיסים, רשות האכיפה והגבייה ורשות מקרקעי ישראל, שברשותן מידע חשוב על אודות נכסים עזובים[1]. עוד נמצא כי האגף לא הפעיל את סמכותו הסטטוטורית לאיתור ולהשבה של נכסים עזובים בחו"ל, ובפרט בנוגע לרכוש הנספים בשואה, שבעלי הזכויות בו הם ישראלים. במענה לממצא זה הגיב משרד המשפטים כי הטיפול בהשבת רכוש הנספים מצוי בסמכותו של המשרד לשוויון חברתי מכוח כמה החלטות ממשלה. עם זאת, בדוח שפורסם ב-2022[2] על ידי ביקורת המדינה נטען כי על אף שהידע המקצועי בנושא איתור נכסים ובעליהם מצוי באגף האמור במשרד המשפטים, אין כל ממשק עבודה בינו ובין המשרד לשוויון חברתי שהנושא מצוי בליבת עיסוקו. הגדרת הממשק החסר בדוח הובילה לניסוח המלצות מעשיות לשם הנעת הגופים המבוקרים לשיתוף פעולה מועיל.
סיכום
אפיון ממשקי הפעילות הבין-ארגוניים במערכת הממשלתית מועיל לבחירה איכותית של נושאים מהותיים לביקורת המדינה בראי האינטרס הציבורי. איתור החסמים והחסרים בממשקים אלה ופרסום המלצות להסרתם ולתיקונם, מוסיפים נדבך חשוב לתרומתה הייחודית של ביקורת המדינה לשיפור התפקוד של גופי המנהל הציבורי בתחומי העיסוק הליבתיים הנוגעים לתועלת הכלל ולרווחתו.
[1] "טיפול האפוטרופוס הכללי בנכסים עזובים" – מבקר המדינה דוח שנתי 68ג (2018), 1319-1253.
[2] "השבת זכויות ורכוש של נספים ושל ניצולי שואה שהוחרם במדינות אירופה בתקופת השלטון הנאצי ושותפיו" – מבקר המדינה דוח שנתי 72ג (2022), 562-525.
