"מבקר פנים חזק זה נכס": ריאיון עם ח"כ אמנון כהן – יושב ראש הוועדה לענייני ביקורת המדינה
"יש לנו מערכת אכיפת חוק חזקה שלא נרתעת לטפל בשום מקרה או גוף ללא הבדל מעמד, ואנחנו עדים לכך בשנים האחרונות"
"מנכ"לים או יו"רים שלא מבינים שהמבקר הוא קודם כל נכס וכלי ניהולי עבורם – לא מבינים את מהות התפקיד"
"אני נמצא בהתדיינות עם הממשלה לקידום חוק המבקרים הפנימיים בהתאם למסקנות ועדת זיילר. כרגע קיימת מחלוקת בין גופי הביקורת ונציגיהם לגבי כישוריו, הכשרתו ומעמדו של המבקר. אנו רוצים להגיע כעת להבנות גם לגבי הגוף שייצג את המבקרים"
"הצעתי לשרת המשפטים להעניק לתפקיד המבקר במשרדים ממשלתיים תקן של סמנכ"ל. אני מאמין שאם אנו נציב רף גבוה לתפקיד המבקר במשרד ממשלתי, חשיבה זו תרד גם לשטח ונראה שינויים גם שם"
הוא אינו מרבה להתראיין בתקשורת, אולם ח"כ אמנון כהן (ש"ס) הוא כבר למעלה מעשור איש מפתח בעל השפעה רבה על מקצוע הביקורת הפנימית בישראל. הוועדה שהוא עומד כיום בראשה וחבר בה משנת 2003 (עם הפסקה קצרה) עוסקת לא רק בענייני ביקורת המדינה אלא גם במעמדם ובסמכויותיהם של המבקרים הפנימיים. בנוסף הוא גם חבר בוועדת הכספים. לכן לא פלא כי בגיליון הבכורה של כתב העת ביקשנו לראיין את האיש ולשמוע ממנו בגוף ראשון על פעילות הוועדה לענייני ביקורת המדינה בכלל ובקידום מעמד המבקרים הפנימיים בפרט. ח"כ כהן מתגלה בריאיון כאיש ציבור בקיא שמכיר בחשיבות הביקורת הפנימית ורואה בה סוג של שליחות, הוא אינו נרתע לתבוע מהנהלות לתקן ליקויים, ויש לו גם תכניות לשיפור מעמדם של המבקרים הפנימיים אם כי הוא נמנע מלנקוב בלוח זמנים. האם אנו יכולים להיות אופטימיים? תשפטו בעצמכם.
נפתח בשאלה אישית – אתה מכהן כבר כמה קדנציות כחבר או כיו"ר בוועדה לענייני ביקורת המדינה. מה מביא אותך להתעניין ולפעול דווקא בתחום זה?
מבחינתי העניין המיוחד בתחום הביקורת הוא היכולת לעקוב, לעמוד ולוודא אחר תיקון ליקויים. הקו המנחה שלי הוא – לא עוזבים נושא עד שתוקנו כל הליקויים. אם תסתכלו בפרוטוקולים של הדיונים שאני מנהל תראו שאני דואג בסיכום הדיון לבקש מהגוף המבוקר לנקוב בתקופת זמן שבה יתוקנו הליקויים, ואם הדבר לא מבוצע אני דואג לערוך דיון נוסף אצלנו בוועדה בכנסת עד למיצוי הנושא.
כשאתה בוחן את פעילותך במסגרת הוועדה עד כה, אילו הישגים אתה רואה כ"גולת הכותרת" של פעילות פרלמנטרית זו? אילו נושאים עומדים לטיפול כיום בראש סדר יומה של הוועדה?
זו שאלה מעניינת שדורשת מחשבה. להבדיל מוועדות אחרות שבהן שימשתי כיו"ר (ועדת כלכלה, ועדת פנים והגנת הסביבה, ועדת פניות הציבור) שבהן תחומי העיסוק מוגדרים לרוב סביב כמה נושאים, הרי שבוועדה לביקורת ספקטרום הפעילות אינו מוגבל. אנחנו מתעסקים בחינוך, בביטחון, ברווחה, בבריאות וכמעט בכל תחום שקיים, מקטן עד גדול. תחת הביקורת שלנו נמצאים כל משרדי הממשלה, החברות הממשלתיות וכל השלטון המקומי.
כן אציין כמה נושאים שהצלחנו להוביל בהם שינוי – העלינו על סדר היום הציבורי את תקציבי הרזרבות חסרי התקדים שהחביא שר האוצר בתקציב הקודם, שהיו גבוהים ב-13.2 מיליארד ש"ח מהמקובל. בתחום הספורט עזרנו להביא לבחירות דמוקרטיות בבחירות ליו"ר ההתאחדות לכדורגל לפני כשנה.
בתחום מוסדות ההשכלה הגבוהה – נושא שחברי כנסת נזהרים מלגעת בו בשם המושג העמום "חופש אקדמי" – קיימנו דיונים רבים בשלל תחומים, בין היתר בפיקוח על ניהול ובקרת התקציבים, דיווח למדינה מה עושים המוסדות עם הכסף, מימון של קליניקות משפטיות באוניברסיטת חיפה על ידי גופים (שלכאורה) מעודדים פעילות טרור נגד מדינת ישראל ועוד.
בתחום הביטחון – בעקבות "צוק איתן" נכנסנו לעובי הקורה בחודשים האחרונים במסגרת דיוני הוועדה החסויים, ובדקנו את נושא היערכות המדינה לאיום המנהרות בעשור וחצי האחרון. אני מקווה שבעקבות הגילויים שם יימנעו טעויות כאלה בעתיד.
אף שהדיונים הללו לרוב חסויים וסגורים, אנו מבקרים את המקומות הכי רגישים במערכות הביטחון, כולל סיורי שטח רבים שאני עורך בארגונים כדי לעמוד על תיקון הליקויים.
זכית באות "אביר איכות השלטון" לשנת 2006 מטעם התנועה לאיכות השלטון. כיצד אתה מעריך את איכות השלטון בישראל לנוכח פרשיות השחיתות והפלילים המתגלות בצמרת השלטון ובמינהל הציבורי, פרשיות שבהן מעורבים ראשי ממשלה, שרים, ראשי רשויות מקומיות וכן רשויות ממשלתיות כגון משטרת ישראל, נמלי ישראל ופקידים בכירים בשלטון המקומי? בכלל זה נבקש את התייחסותך: מה נעשה עד כה ומה יש עוד לעשות לחיזוק איכות השלטון ולחיזוקם של הגורמים המופקדים על השקיפות ועל איכות השלטון?
לשאלה הראשונה – ישראל היא מדינת חוק. יש לנו מערכת אכיפת חוק חזקה שלא נרתעת לטפל בשום מקרה או גוף ללא הבדל מעמד, ואנחנו עדים לכך בשנים האחרונות. קודם כל זו בהחלט סיבה להיות מרוצים. כתוצאה, אי אפשר תמיד לתפוס בזמן אמת עבריינים שסרחו בצמרות של ארגונים, אבל בהחלט אפשר להיות בטוחים שהמערכת לא מרפה גם לאחר סיום תפקידם.
לחלק השני – כיו"ר ועדת ביקורת אני עד להגברת הפיקוח על בעלי משרות בכירות וארגונים בישראל. זה מתבטא בחיזוק מעמדה של הביקורת, בעין הציבורית שנמצאת בכל מקום, ובתקשורת שלא מרפה ומרחרחת בכל פינה וטוב שכך.
מצד שני חשוב לזכור שזהו חבל דק מאוד – העובדה שנבחרי ציבור או בכירים אחרים בשירות המדינה נמצאים תמיד תחת זכוכית מגדלת, שלעתים רבות חודרת לחייהם האישיים בלי פרופורציה – יכולה להבריח את הטובים מהמקומות הללו. דווקא היום, ודווקא מפני שבשנים האחרונות ראינו אנשים שסרחו ומעלו באמון הציבור שניתן להם, אנו צריכים לעודד את הצעירים הטובים ביותר להיכנס למערכות הציבוריות. להוביל ולשנות מתוך המערכות – ולא לשבת על הגדר ולהתלונן ולדבר על המילקי בברלין. הפתרון הוא בשינוי מבפנים, ושינוי מבפנים צריכים לבוא על ידי הכנסת הכוחות הצעירים והמוכשרים ביותר שיש לעם הזה להציע.
אתה משוחח ונפגש עם מבקרים פנימיים ועם הנהלות של ארגונים שונים. כיצד אתה מוצא את תפקיד ומעמד הביקורת בארגונים בארץ? איך אתה מעריך את האיכות והמקצועיות של עבודת המבקרים? אילו דברים לדעתך דורשים שיפור ותיקון מצדם של המבקרים הפנימיים וגם מצד ההנהלות?
מנכ"לים ויו"רים שלא מבינים שהמבקר הוא קודם כל נכס וכלי ניהולי עבורם – לא מבינים את מהות התפקיד. העובדה שלצד המנכ"ל יש מבקר פנים חזק שיודע את העבודה, יכולה לשפר את תהליך זרימת העבודה, לגלות מבעוד מועד צווארי בקבוק ולמקסם תהליכים – זה נכס. אני מאמין שכדי שנקבע תפיסה זו, גם לממשלה יש תפקיד ייצוגי בכך: כפי שהצעתי לשרת המשפטים, אני מבקש להעניק לתפקיד המבקר במשרדים ממשלתיים תקן של סמנכ"ל. אני מאמין שאם אנו נציב רף גבוה לתפקיד המבקר במשרד ממשלתי, חשיבה זו תרד גם לשטח ונראה שינויים גם שם.
בציבור קיימת תחושה שלאחר הגשת הדוח השנתי של מבקר המדינה, התקשורת עוסקת יום-יומיים בממצאים החמורים ואחר כך מוכנס הדוח למגירה ונשכח. מהי התייחסותך? כיצד ובאיזו מידה פועלת הוועדה לתיקון הליקויים ולמימוש ההמלצות של דוחות המבקר?
כמי שנושם ביקורת מהבוקר ועד הערב, וגם מכיר קצת את עבודת הכנסת והתקשורת כאן במשכן, אני רוצה להעביר לך מסר – הציבור חייב להבין שההד הציבורי בעיתונות לא משקף תמיד את המציאות כהווייתה. השאלה שהעלית היא דוגמה מצוינת לכך: התקשורת לא תמיד מתעניינת בדיון שאני עורך בפעם השנייה או השלישית על בטיחות בגני ילדים (לדוגמה). למה? – כי זה לא מעניין לדווח אילו תקנות תיקן הפקיד הרלוונטי במשרד החינוך ואילו לא. מצד שני, אני יודע שאם התקנות לא ישתנו – עתידם של ילדים רבים בגני הילדים הוא הפקר. לכן אני מתעקש ועושה דיונים חוזרים ועוקבים עד שהמלצות דוח המבקר ייושמו. התקשורת מצדה, ואולי בצדק, מתעסקת בדברים אחרים שעל סדר היום הציבורי. לכן התחושה היא כאילו הנושא נשכח, אך בפועל אין זו המציאות. הוועדה לביקורת המדינה בסופו של דבר מעלה לסדר היום 90%-80% מהנושאים שבדוח המבקר.
מאז שנות השמונים מונו לכהונת מבקרי המדינה רק שופטים בדימוס מבית המשפט העליון והמחוזי, ולא מונו מבקרים בעלי שם מהמינהל הציבורי או העסקי (כפי שמקובל בארצות העולם), ולא מונו מבקרים מקצועיים שצומחים מתוך המערכת עצמה (כפי שמקובל בדרך כלל במערכות מקצועיות דומות כגון בנק ישראל ופרקליטות המדינה). ה"מסורת" הזאת לא רק מטרידה, אלא גם שמה דגש משפטני יתר על המידה על חשבון דגש מינהל ציבורי-חברתי-כלכלי-עסקי, ואינה מוסיפה למעמד עובדי הביקורת המסורים הן במשרד מבקר המדינה והן בגופים הממשלתיים ובכלל. מהי דעתך בנושא?
סביב השאלה – האם מבקר המדינה חייב להיות בהכרח שופט? – שווה אולי לקיים דיון שיכול להיות מעניין. בכל הנוגע למבקר הנוכחי אני יכול להגיד שהדוחות שלו דווקא מאוד רבגוניים, ולא ניתן להרגיש רק את הפן המשפטני. קיימת התעסקות רבה מאוד בצד הכלכלי-עסקי-חברתי סביב כל הנושאים הנוגעים ביוקר המחיה בישראל. המבקר כמעט שלא משאיר אבנים לא הפוכות ועל כך הערכתי לפועלו.
הוועדה, על פי הגדרתה, גם עוסקת ודנה במעמדם ובסמכויותיהם של מבקרים פנימיים. נודה על סקירת ההצלחות ואי ההצלחות בעניין קידום מעמדם וסמכויותיהם של המבקרים הפנימיים.
בשלב זה אני נמצא בהתדיינות עם הממשלה לקידום חוק המבקרים הפנימיים בהתאם למסקנות ועדת זיילר. כרגע קיימת מחלוקת בין גופי הביקורת ונציגיהם לגבי כישוריו, הכשרתו ומעמדו של המבקר. אנו רוצים להגיע כעת להבנות גם לגבי הגוף שייצג את המבקרים. כשם שיש איגודים שונים שהם ת"פ של משרדי ממשלה, גם כאן צריך למצוא את הגוף הרלוונטי, בין אם זה משרד משפטים ובין אם זה גוף אחר.
יעדי הוועדה לשנים הקרובות בנושאי הביקורת הפנימית: מהן המטרות והיעדים שהוועדה שואפת לקדמם וכיצד היא פועלת ותפעל להשגת יעדים אלה?
מטרתנו היא לקדם את חוק הביקורת הפנימית שחוקק בשנת 1992 אך תקנותיו לא הוטמעו, וכמובן שבשגרה להמשיך ולטפל בדוחות מבקר המדינה.
קיימת תחושה ואף יש אירועים המצביעים על כך שיש אי הידברות ולפעמים אף נתק בין חלק מהמנכ"לים של משרדי הממשלה לבין המבקרים הפנימיים באותם משרדים. מהי התייחסותך לעניין?
אני חושב שזה מצב לא תקין. כפי שציינתי קודם, תדמיתו של המבקר כיום בעיני חלק מהמנכ"לים במשרדי הממשלה הוא של מישהו שיכין עליו תיק ביקורת לא מחמיא. זו אי הבנה ובורות לגבי תפקיד המבקר. מנכ"ל שלא מנצל את מרב הכלים שנמצאים בידיו – לדעתי חוטא באפשרות למקסם את פעילות משרדו.
מחקרים וניתוחים שנעשו העלו שחברות עסקיות רבות שחלה עליהן חובת מינוי מבקר פנימי פועלות להקצות לביקורת הפנימית שעות מועטות ובלתי סבירות, כיצד אתה רואה מצב זה?
אני רואה בזה דבר חמור. חלק מאותן החברות הן הגדולות במשק, מנהלות מיליארדים של שקלים מכספי הפנסיה שלנו ולא מבצעות כנראה את הביקורת המצופה מהן. רק בשנים האחרונות היינו עדים לקריסה של תאגידי ענק בינלאומיים. הארגונים הללו נכנסו לשאננות תפעולית וניהולית, ללא שומר סף שיתריע על כשלים מבניים או על צווארי בקבוק. כאן בדיוק מתחדדת חשיבותו של המבקר.
כיום אנו מחכים להוראות שיוציא נציב שירות המדינה לגבי השעות הנדרשות למילוי תפקיד המבקר במשרדי הממשלה.
לאחרונה התקבל בכנסת תיקון לחוק החברות ולחוק העמותות, שבמסגרתו הורחבה חובת הביקורת הפנימית על עמותות וגופים נוספים תוך חיזוק מעמד המבקרים הפנימיים ושל ועדת הביקורת בארגונים אלה. האם לדעתך קיימות עוד נישות במגזר הממשלתי והעסקי שבהן דרושים תיקוני חוק דומים-משלימים?
בהמשך לתשובתי הקודמת, אני מציע לשקול החלת חובת העסקת מבקר ומנגנון ביקורת פנימי בכל ארגון המנהל כספי ציבור בהיקף מסוים, כגון קרנות פנסיה וכדומה.
האם וכיצד הוועדה מקיימת קשר עם נציגות המבקרים הפנימיים? כיצד ניתן להרחיב את ערוצי ההידברות בין המבקרים הפנימיים לבין הוועדה המופקדת על סמכויותיהם ומעמדם?
הוועדה מקיימת קשר ישיר עם נציגי איגוד המבקרים. הם מוזמנים לכל דיון שרלוונטי עבורם ומוזמנים גם לדיונים שבהם דעתם העקרונית כנציגי המבקרים יכולה להוסיף. אני משתדל להגיע לאירועים השנתיים של ארגוני המבקרים ויחדיו אנו מקדמים מול הכנסת ומשרד המשפטים את מעמד המבקרים הפנימיים.
לסיכום הריאיון, איזה מסר אתה רוצה להעביר לציבור המבקרים הפנימיים שרואים בך כנציג המקצועי הבכיר של הרשות המפקחת והמחוקקת, וכמי שאמור לפעול להגברת השקיפות, הבקרה והביקורת במדינה ולפעול הגנתם של המבקרים הפנימיים?
במשפט אחד – אתם חוד החנית. אתם שומרים על הקופה הציבורית, אתם שומרים על השקיפות, על הניהול התקין ועל ביצוע המדיניות הלכה למעשה של הארגונים שלכם; בין אם זה בממשלה, במגזר השלישי, או בארגונים עסקיים שיש להם השפעה רבה על הציבור. תפקיד המבקר אינו מתאים לכל אדם – יש חשיבות להיות בעל דעת איתנה ולדעת לעמוד בפני לחצים מקצועיים וחברתיים בתוך הארגון. זה לא דבר פשוט ללכת נגד הזרם, לדעת לשאול את השאלות הקשות ולנסות לערער על המצב הקיים.
אני רוצה לחזק את ידיכם בברכת הצלחה בפועלכם, ולציין שאני עומד כאן לרשותכם אם אתם נתקלים בהתנכלויות או באי יכולת לבצע את עבודתכם נאמנה.
* הריאיון נערך בנובמבר 2014 , עוד בטרם סיימה הממשלה האחרונה את כהונתה.
