מבקרים פנימיים במגזר הממשלתי – אתגרים, קשיים, תמורות
מבוא:
הריאיון הבא נערך עם שלושה מבקרים פנימיים מהמגזר הממשלתי:
- מירב שגיא יהודיין:
מירב היא המבקרת הפנימית של המשרד להגנת הסביבה. למירב יש ניסיון של 22 שנים בביקורת פנימית בשלושה משרדי ממשלה. היא בעלת תואר שני במינהל ציבורי ומדיניות ציבורית וכן סיימה גם קורס דו-שנתי – לימודי תעודה בביקורת פנימית.
באגף הביקורת שבהנהלתה יש שני תקנים וכן משרד חיצוני במיקור חוץ לשירותי ביקורת.
- איריס פרידמן:
איריס היא המבקרת הפנימית של משרד המשפטים. בעלת יותר מ-20 שנות ניסיון בביקורת פנימית. בהשכלתה רואת חשבון מוסמכת וכן סיימה קורס דו-שנתי – לימודי תעודה בביקורת פנימית.
באגף שבניהולה יש 10 תקני כוח אדם, מתוכם 6 לביקורת ו-4 לתלונות הציבור. כל עובדי הביקורת הם עובדים מקצועיים בתחום הביקורת, ובעלי השכלה בתחומי ראיית החשבון, משפטים ומינהל ציבורי. כמו כן, האגף מעסיק 4 משרדים חיצוניים – מיקור חוץ לעריכת ביקורות ביחידות המשרד.
- דוד כהן:
דוד הוא המבקר הפנימי של המשרד לביטחון פנים. הביקורת מקיפה לא רק את המשרד אלא גם את משטרת ישראל, שירות בתי הסוהר, הרשות הארצית לכבאות והצלה והרשות להגנה על עדים. לדוד יש 15 שנות ניסיון בביקורת פנימית. הוא בעל תואר שני במדעי המדינה והתמחות בביקורת פנימית מאוניברסיטת בר אילן. באגף שבניהולו ישנם 7 עובדי ביקורת, 6 מהם עובדים בתחום תלונות הציבור ועוד 3 עובדי מנהלה.
כרקע כללי לריאיון שומה להדגיש ולציין סוף סוף את תחילת השינוי אצל מקבלי ההחלטות באשר לתפקיד המבקר הפנימי במגזר הממשלתי. לשם כך נפתח בדבריה של מירב שגיא יהודיין:
"בימים אלו מתחולל שינוי היסטורי ורפורמה בכל הנוגע לביקורת הפנימית במשרדי הממשלה וביחידות הסמך. הרפורמה נולדה לאחר שנים שבהן מצב הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה היה עגום ביותר, למרות שורה של דוחות חשובים שנכתבו בנושא אך לא נעשה בעקבותיהם דבר. בעקבות בג"צ המבקרים שהוגש ב-2012, ודוח מבקר המדינה, הקים נציב שירות המדינה משה דיין צוות יישומי בראשות רוני פרידמן, המשנה למנכ"ל האוצר. בחלוף שנה הוגש הדוח והנציב החליט ליישמו. אני גאה ונרגשת לקחת חלק ביישום הרפורמה, שכאמור קורמת עור וגידים בימים אלו. צוות היישום עוסק (לראשונה) בקביעת תקינה בסיסית ליחידות הביקורת במשרדי הממשלה, וכן בהשוואת מעמד הביקורת במשרדים לזה של שומרי הסף האחרים, בהקצאת משאבים נדרשים ובפעילויות נוספות לקידום הנושא".
ועתה לריאיון עצמו: הסוגיה הראשונה היא מערכת היחסים, קשרי העבודה, בין המבקר הפנימי במגזר הממשלתי לבין הגורם הממונה – השר או המנכ"ל שלעתים הוא גם המבוקר – הגורם שהמבקר הפנימי בודק. מערכת זאת יכולה להיות משתפת או טעונה – לעומתית.
דוד כהן, מבקר המשרד לביטחון פנים: מערכת היחסים שלי עם המנכ"ל היא טובה מאוד: עיקרי הממצאים מוצגים למנכ"ל ויש גם דיון עומק בתוך 45 יום, כולל התייחסות הגופים המבוקרים, מבחינת תיקון הליקויים ויישום ההמלצות. באשר לשר – ישנן פגישות עִתיות שבהן המבקר הפנימי מעדכן את השר בעיקרי הממצאים. בנוסף, כאשר השר דן בנושאים מסוימים שבהם עסק גם המבקר הפנימי, המבקר הפנימי מתבקש להשתתף בדיון ולהציג את עיקרי הממצאים. מירב שגיא יהודיין, מבקרת המשרד להגנת הסביבה: מערכת היחסים, המאוד מורכבת, מבוססת רבות על מקצועיות המבקר, הכימיה האישית שנוצרת, האמון ההדדי, ההבנה שהביקורת היא כלי ניהולי מרכזי והרצון לקדם במשותף את יעדי הארגון.
השאלה הבאה נסבה על חוק הביקורת הפנימית. החוק הוא משנת 1992 ומאז עבר שינויים מועטים. לחוק אין גם תקנות. מזווית ראייתך וניסיונך, מה לדעתך הנושאים המרכזיים שיש לשפר/לתקן בחוק ואילו תקנות חשובות להסדרת עבודת הביקורת הפנימית יש להתקין?
מירב שגיא יהודיין: מאז ועד היום לא הותקנו תקנות המסדירות את נושא הקצאת המשאבים החיוניים, ההסדרים ארגוניים לתפקוד ליחידות הביקורת, ההכשרות המקצועיות, מעמד המבקר במדרג הארגוני ועוד. לא מן הנמנע כי היעדר התקנות מאז ועד היום, לפחות בסקטור הממשלתי, הקשו עוד יותר על עבודת המבקר הפנימי במשרד.
איריס פרידמן, מבקרת משרד המשפטים: התיקונים העיקריים הנדרשים בחוק הביקורת הפנימית הם: הקמת "גוף-על" [1] כמשמעותו בדוח ועדת זיילר, הסדרת מעמדו של המבקר הפנימי ועצמאותו.
דוד כהן: בחוק הביקורת הפנימית קיימת סתירה מובנת לתוך מעמדו של המבקר הפנימי, בין תפקידו המחייב לבדוק את כל הפעולות של הגוף המבוקר ובין כפיפותו לממונה עליו. יש להסדיר בתקנות את נושא התקציב השנתי של אגף הביקורת בכל גוף/משרד, לחייב את יחידות הביקורת לערוך תחקירים פנימיים על ביצוע הביקורת ולהפיק לקחים להמשך (על פי מודל שייקבע), מתן "שיניים" לביקורת אם במהלך ביצוע הביקורת מתגלים ממצאים המחייבים טיפול משמעתי כנגד מבוקר.
איך פעלת אתה בבואך להשתלב בארגון כמבקר פנימי, להפחתת עוינות ולהגברת שיתוף הפעולה?
מירב שגיא יהודיין: כשעובדי המשרד ומנהליו נוכחים לראות כי עבודתו של המבקר מקצועית, עניינית ונטולת פניות, המסר עובר והמבקר רוכש את האמון החיוני להגברת שיתוף הפעולה. חשוב כי גם בתהליך העבודה על דוחות הביקורת, המבקר ינהג בהוגנות כלפי המבוקרים, בענייניות, תוך קיומו של שיח פתוח ומתוך רצון להביא לשיפור עבודת המשרד באמצעות יישום ההמלצות.
איריס פרידמן: גישה אסרטיבית אך מכילה, סבלנות ואורך רוח. במשך השנים הביקורת הוכיחה כי היא ביקורת בונה שבאה לסייע ליחידות במטלותיהן הרבות ולא באה לחפש תקלות ואשמים בכל מחיר. הביקורת אף מציינת נקודות חוזקה שעלו במהלך הביקורת ואת שיתוף הפעולה של המבוקרים.
דוד כהן: מבקר המשרד הוא חבר סגל הפיקוד הבכיר של משטרת ישראל ומשתתף בדיונים פעם בשבוע. כמו כן, המבקר הפנימי משתתף לעתים בדיוני הסגל הבכיר של שירות בתי הסוהר והרשות הארצית לכבאות והצלה. מעצם השתתפותו של המבקר בדיונים אלו הוא מכיר את מפקדי הארגונים, "חי את הארגון", מכיר את התרבות הארגונית של הגופים ובכך הוא משתלב בארגון, מפחית עוינות ומגביר את שיתוף הפעולה, תוך כדי ביצוע ביקורת מקצועית הגונה, ישרה וללא משוא פנים.
תאר את הליך בניית התכנית השנתית וקביעת הנושאים לבדיקה: האם ההחלטה על הנושאים המיועדים לבדיקה השנתית היא אוטונומית – פרי החלטה שלך, כמובן באישור הממונה; או שההליך הוא משתף – אתה משתף ומתייעץ עם עוד גורמים בארגון?
התשובות מלמדות, ככלל, על הליכי שיתוף והתייעצות, אך אין הסכמה מוחלטת בנדון והגישות בכל זאת שונות:
איריס פרידמן: מדי שנה אנו פונים למנהלי היחידות והאגפים ומאפשרים להם להציע הצעות לנושאי ביקורת שנראים להם כנחוצים לצורך ייעול עבודתם. מלבד זאת, נושאי הביקורת נגזרים מתוך המטרות והיעדים של המשרד, תלונות החוזרות על עצמן במהלך השנה ביחידת תלונות הציבור, סקרי סיכונים, נושאים שטרם נבדקו ועוד.
דוד כהן: אני דוגל בביטוי הלקוח מהמקורות ביהדות: "מכל מלמדיי השכלתי", ולכן במהלך הכנת תכנית העבודה השנתית אני מתייעץ עם הסמנכ"לים וראשי אגפים בכירים במשרד ושומע מהם המלצות לנושאי ביקורת במשרד ובגופים. תכנית העבודה השנתית היא פרי החלטתי הבלעדית, כמובן באישור המנכ"ל והשר כפי שמבוצע לכל יחידות המשרד. לעתים השר או המנכ"ל במהלך השנה או במהלך הצגת תכנית העבודה השנתית מבקש שנבדוק נושא כלשהו.
מירב שגיא יהודיין: מניסיוני, התהליך הנכון הוא שדווקא המבקר הפנימי מחליט על מרבית הנושאים בתכנית העבודה, לאחר קיום שיחות עם מנהלים ועובדים תוך מתן אפשרות למנכ"ל להציע נושא או שניים לפי ראות עיניו.
מהם עיקרי ההדגשים שלך לקידום הרמה המקצועית של העובדים ושל יחידת הביקורת: תכניות לכניסה לתחומי ביקורת חדשים וכן להשבחה של השיטות לאיסוף ועיבוד נתונים?
איריס פרידמן: בשנים האחרונות אנו משלבים נושאי ביקורת רוחביים בתוך המשרד. השיפור במערכות המחשוב במשרד מאפשר לנו להוציא דוחות בחתכים שונים ולבצע ניתוחים והצלבות נתונים המסייעים לנו בביקורות. נושאים רבים מתחילים בשאלונים שנשלחים ליחידות.
מירב שגיא יהודיין: המבקרים הפנימיים החלו להתוודע רק לאחרונה לתחום ההולך ומתפתח של ניהול סיכונים וממשקי הביקורת עם הנושא. גם הנושא של ביקורת מערכות מידע, סיכוני סייבר ועוד, הופך למרכזי יותר בעבודת המשרדים ובהכרת הסיכונים ומחייב אותנו בהעמקת הידע בנושא. גם אם מרבית המבקרים אינם אנשי מקצוע בתחום ומסתייעים במיקור חוץ לשם כך, יש צורך בהעמקת ההיכרות עם העולם הטכנולוגי – הן עם הכלים שהוא מספק והן עם האתגרים שהוא מציב בפנינו.
דוד כהן: השנה הצבתי לעצמי יעד להכין תכנית הכשרה וההעשרה מקצועית לעובדי האגף הן בתחום הביקורת והן בתחום תלונות הציבור ולהגיש אותה לאישור תקציבי לסמנכ"לית למינהל ומשאבי אנוש במשרד. תחומי ביקורת חדשים שאנו בוחנים הם: מערך הסייבר, אבטחת מידע, ותקציבים.
מזווית ראייתך, מה עיקר תרומת הביקורת הפנימית לארגון?
איריס פרידמן: עיקר תרומת הביקורת למשרד הוא ביצירת שינוי תרבותי במשרד המקבל את הביקורת כחלק אינטגרלי שבא לסייע ליחידות בהתנהלותן ובשיפור תהליכי עבודה. כמו כן אנו מציפים נושאי רוחב ודואגים לקדם הפקת לקחים מערכתית.
דוד כהן: מרבית הביקורות שלנו צריכות להיות ממוקדות כביקורות מתקדמות. אנו צריכים להתמקד יותר בתקני הביקורת העוסקים בתחום היעילות והמועילות (אפקטיביות) ולבדוק האם המטרות של המערך/יחידה הנבדקים אכן הושגו. ביקורת אפקטיבית עוסקת בבחינת הישגיות היחידה ובמשקל התועלת שהיא מפיקה מפעולותיה, באיכות הביצוע, וטיב שיקול הדעת. כמו כן אני מבקש להדגיש את הצורך בבדיקת ממשקי העבודה – סדרי שיתוף הפעולה והתיאום בין היחידות.
מירב שגיא יהודיין: לביקורת הפנימית יש תועלות משמעותיות. ברמת הארגון: חסכון והתייעלות כספית, שיפור ביצועי היחידות, שיפור סביבת העבודה והשירות לציבור והגברת אמון הציבור תוך שמירת האינטרס הציבורי. בנוסף, יש תועלות לדרג הניהולי, ובהן הצפת קשיים וחסמים הפוגעים בתקינות הפעילות, הצעת פלטפורמה לשימור החוזקות ותיקון הליקויים, כלי עבודה ניהולי ומנוף לשיפור ולהתייעלות.
על רקע ניסיונך, מהן עיקרי ההמלצות שהיית נותן למבקר פנימי חדש במגזר הממשלתי שנבחר זה עתה לתפקידו?
מירב שגיא יהודיין: ללמוד על המשרד, להכיר את דוחות הביקורת הפנימים שנערכו בו ואת דוחות מבקר המדינה, לקיים סבב שיחות עם כל גורמי ההנהלה ואנשי מפתח במשרד, במטה ובמחוזות, להקשיב ולעשות בין היתר תיאום ציפיות, להציג את התועלות שבביקורת להנהלה ולארגון כולו, להציג ולשווק את ה"אני מאמין" שלו בקרב הנהלת המשרד, במטה ובמחוזות ובכך לחשוף את העובדים ליחידת הביקורת הפנימית במשרד, ולבסוף: למצב את הביקורת הפנימית ככלי ניהולי וככתובת לעובדי המשרד.
דוד כהן: להכיר טוב את המשרד על כל גופיו, לערוך סבב פגישות עם סמנכ"לים וראשי אגפים, ראשי יחידות סמך או גופים הכפופים למשרד. להכיר ולשמוע את תהליכי העבודה במשרד ובגופים, פרויקטים ותכניות רב-שנתיות, לבדוק האם בוצע במשרד "סקר סיכונים" ועוד, כל אלו יסייעו לו בכניסתו לתפקיד.
איריס פרידמן: ללמוד את המשרד על יחידותיו, סמכויותיו ותפקידיו, בניית צוות עובדים/מיקור חוץ בהתאם לצרכים של המשרד, קריאת דוחות ביקורת קודמים של הביקורת הפנימית ושל מבקר המדינה, מפגש עם המבוקרים, בניית תכנית עבודה בהתייעצות עם גורמים במשרד, יצירת קשרי עבודה ולימוד משותף – עם מבקרים פנימיים במשרדי הממשלה האחרים.
במה לדעתך שונה הביקורת הפנימית במגזר הממשלתי מזו של הפרטי?
מירב שגיא יהודיין: במגזר הממשלתי המבקר כפוף מנהלית ומקצועית למנכ"ל המשרד ולשר, ולעתים הוא גם יכול בה בעת לבקר אותם במסגרת עבודתו. עובדה זו פוגעת במישרין בעצמאות המבקר ובאפקטיביות של עבודתו, זאת בניגוד למגזר העסקי שבו יש ועדת ביקורת בלתי תלויה והכפיפות שלה היא ליו"ר הדירקטוריון או בחברות ממשלתיות כפיפות דואלית. כך, במגזר העסקי ועדת הביקורת היא הממליצה על מינוי המבקר הפנימי, מנחה את פעילותו, דנה בדוחותיו ומוודאת יישום ההמלצות. זהו שוני מהותי לעומת ההליכים במגזר הממשלתי. שוני נוסף הוא ההכרה בחשיבות תפקידו של המבקר לקידום מטרות הארגון: במגזר הפרטי, ההכרה מלווה במשאבים ובקביעת מעמד המבקר במדרג העליון בהנהלת הארגון. בסקטור הממשלתי, לעומת זאת, על אף דוחות מבקר המדינה ודוח ועדת זיילר, רק לאחרונה, בין היתר בעקבות עתירת בג"צ של המבקרים הפנימיים נגד מדינת ישראל, החלה רפורמה בנושא. הרפורמה נועדה לחזק את הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה על ידי קביעת תקינת מינימום לאגפי הביקורת, הקצאת משאבים ליחידות ושדרוג מתח הדרגות הנמוך של המבקר ועובדיו.
דוד כהן: המגזר העסקי הפרטי, להבדיל מהמגזר הממשלתי, נמצא בשלבים מתקדמים יותר של חדשנות ושינויים. לדבריו, הדבר נובע מכך שהמבקר הפנימי במגזר העסקי שוקל יותר ויותר כיצד לייעל את החברה, ובשורה תחתונה – כיצד להרוויח יותר, כיצד להוביל על פני חברות מתחרות, כיצד לתת שירות איכותי יותר ללקוחות ועוד.
לקראת סיום, ספר אנקדוטה מעניינת מעבודתך:
מירב שגיא יהודיין: באחד המשרדים שבהם עבדתי טיפלתי גם בתלונות הציבור. קיבלתי מכתב ממתלונן סדרתי המוכר לכל הרשויות כאדם לא מאוד יציב נפשית. הוא הציב לי אולטימטום (עד חצות), לכנס את כל שופטי בית המשפט העליון לדון בעניינו, ולא – יאונה לי רע. המכתב היה מעוטר בצלבי קרס. אגף הביטחון במשרד התייחס אל מכתב האיום במלוא הרצינות, הצמיד לי מאבטח בכניסה וביציאה מהחניון והגיש תלונה במשטרה. עם שובי הביתה אחר הצהריים התייצב אצלי שוטר במדים ששהה בביתי עד חצות, מועד פקיעת האולטימטום… לימים, הצליחה המשטרה לאתר את המתלונן.
ואנקדוטה נוספת: מירב אינה מבטאת את הערותיה והמלצותיה רק בדוחות.. לפני כשנה וחצי היא הקימה במשרד להגנת הסביבה הרכב מוזיקלי המורכב מעובדי המשרד, והיא לוקחת בו חלק בנגינה ובשירה. ההרכב מופיע בכל טקסי המשרד, בהתנדבות במוסדות שונים ועוד. מעבר לתרומה ללכידות המשרדית, לתחושת הגאווה של עובדי המשרד, חשוב שיראו צדדים נוספים, חשובים לא פחות, של הביקורת הפנימית….
תובנות וסיכום של העורך והמראיין:
חוק הביקורת הפנימית נחקק בשנת 1992. לחוק אין תקנות ולא נעשו בו גם השינויים הנדרשים כדי להתאימו לרוח המאה ה-21 ולתמורות המהותיות שחלו במקצוע הביקורת הפנימית. על רקע האמור לעיל נוצר תסכול ואף רוח של מאבק בקרב המבקרים הפנימיים במשרדי הממשלה. המאבק היה ממושך, די אם נציין את דוח ועדת זיילר כבר בשנת 2006 – לפני כעשור, את דוח מבקר המדינה משנת 2013, וכמובן את העתירה לבג"צ נגד מוסדות המדינה שהגישו בשנת 2012 שורה של מבקרים פנימיים במשרדי הממשלה – כל אלה הצביעו על הצורך בתמורות מהותיות. סוף דבר – המאבק החל לשאת פרי והחל הליך של שינוי. אבל, זאת רק תחילת הדרך, בין היתר גם משום שהריאיון מעלה עוד שורה של סוגיות רגולטוריות, שלדעת המבקרים הפנימיים ולדעת רבים אחרים, יש לטפל בהן ולהביא לשיפור. לתשומת לב מקבלי ההחלטות ובראשם שרת המשפטים שהיא השר הממונה בנידון!
אגב זאת: בהשוואה בין מבקרים פנימיים במגזרים שונים, הריאיון מעלה שוני ופער מהותי, לרעה, בין הביקורת הפנימית במגזר הממשלתי לבין הביקורת במגזר העסקי. פער זה מחייב את מקבלי ההחלטות השלטוניות למתן מענה רגולטורי, ובה בעת – מחייב את המבקרים הפנימיים במגזר הממשלתי למתן מענה תוכני ומקצועי.
הריאיון משדר גם רוח של תקווה: שומה לציין לשבח, שעל אף מגבלות החוק, הרי שהמבקרים הפנימיים שהתראיינו הצליחו לייצור יחסי עבודה הוגנים ואף פוריים עם המנכ"לים של משרדי הממשלה שבהם הם עובדים.
הריאיון גם מעלה כי המבקרים הם בעלי שאיפות מקצועיות וכיוונים להתפתחות מקצועית. עיקרי השאיפות הן: להתמודד עם נושא סיכונים, ובכלל זה עם תחומי סייבר ואיומים על מערכות מידע; להגביר ביקורות מערכתיות, להעמיק במתודולוגיה של ניתוחים באמצעות המחשב וכן באמצעות שאלונים; להביא ערך ולהעמיק לא רק בביקורת של ציות ((COMPLIANCE, אלא גם לעסוק ביתר שאת ולתרום בתחומים של יעילות ומועילות.
[1] דוח עדת זיילר משנת 2006 כמו גם דוח מבקר המדינה משנת 2013 "הביקורת הפנימית במגזר הציבורי", מציינים את הצורך בגורם-על – גורם מנחה מקצועית שמהווה גם מעין קו הגנה למבקרי הפנים בממשלה: דמוי החשב הכללי באשר לחשבי המשרדים, היועץ המשפטי לממשלה באשר ליועצים משפטיים של המשרדים הממשלתיים; נציב שירות המדינה באשר לסמנכ"לים למשאבי אנוש ומינהל.
