עמדת IIA ישראל- ביחס להצעת חוק מבקר המדינה (תיקון דיווח על תיקון ליקויים התשע"ז 2017)

עמדת IIA ישראל- ביחס להצעת חוק מבקר המדינה (תיקון דיווח על תיקון ליקויים התשע"ז 2017)

6/12/2017

  תוכן העניינים

  1. מבוא. 
  2. עיקרי הצעת החוק. 
  3. ביקורת בזמן אמת. 
  4. מעקב אחר תיקון הליקויים. 
  5. הגבלת היקף הביקורת. 
  6. סיכום. 
 1.     מבוא[1]

ביקורת המדינה היא מאושיות המשטר הדמוקרטי המודרני. התפתחותן של המדינה המינהלית ומדינת הרווחה המודרנית ועמם התרחבות הבירוקרטיה, בשנים שלאחר מלחמת העולם השנייה, הפכו את המינהל הציבורי לחלק בלתי נפרד מחיי היום יום של כל תושב במדינה המודרנית. המדינה החלה לספק שירותים רבים, לממן שירותים אחרים בעצמה או באמצעות גורמים שלישיים, וגורמים ממשלתיים הפכו לגופים מאסדרים (רגולטוריים) ומפקחים בתחומים רבים נוספים. למעשה, כל צעד ושעל של הפרט מלווים על ידי הרשות המינהלית, בדרך זו או אחרת. מציאות זו מעוררת דילמות מורכבות. מחד גיסא, המנגנונים הבירוקרטיים של המדינה המודרנית נוסדו על מנת לשרת את הפרט, הם מספקים לו חיי רווחה ומבטיחים את זכויותיו. מאידך גיסא, לשימוש בסמכות ובכוח הרב שניתנו למדינה ולעובדיה יש פוטנציאל לפגיעה באינטרס הציבורי, לניצול כוח השררה לטובה אישית, לפגיעה בזכויותיו של הפרט ולשימוש לא יעיל במשאבים ציבוריים.

על מנת להתגבר על הסכנות הטמונות במתן סמכויות נרחבות לגופי המינהל הציבורי, המדינה המודרנית ייסדה מערכות בקרה, ביקורת על הרשות המינהלית וזרועותיה, כדי להבטיח את החוקיות והסדירות של פעולות המינהל הציבורי, את טוהר המידות, את השמירה על זכויות הפרט, את הניהול התקין ואת היעילות והחיסכון. לביקורת המדינה חלק מרכזי באותן מערכות ביקורת, ובתור שכזו היא חלק ממערך האיזונים והבלמים במדינה דמוקרטית. תפקידה של ביקורת המדינה היא להעריך את פעולתם של הגופים הנתונים לביקורתה בהתאם לנורמות המסדירות את עבודתם. מעמדה של ביקורת המדינה הוא אחת מאמות המידה לחוסנה הדמוקרטי של המדינה. קיומה של ביקורת חיצונית על הרשות המבצעת ופרסום ממצאי הביקורת ברבים מבטאים את העיקרון שעובדי הציבור במדינה דמוקרטית הם נאמניו ומשרתיו של הציבור ולא אדוניו, והיא מהווה מניע מרכזי להגברת הנשיאה באחריות של המינהל הציבורי (accountability) ולשקיפות פעולותיו. ביקורת אפקטיבית על רשויות השלטון היא ערובה לקיומה של חברה חופשית ודמוקרטית.

ברוב מדינות העולם הדמוקרטי הוקם מוסד ממלכתי עליון, בלתי תלוי, שתפקידו לבקר את המינהל הממשלתי וגופים ציבוריים אחרים ולהעריך את פעולותיהם. עקרונות פעולה של גופים אלה מוסדרים בהצהרת לימה משנת 1977 ובהצהרת מקסיקו משנת 2007 אשר התקבלו ע"י ארגון הבינלאומי של מוסדות ביקורת המדינה (INTOSAI- International Organization of Supreme Audit Institutions) . הצהרות אלו קובעות, בין היתר,

את הצורך בבסיס פעולה חוקי או חוקתי למוסד ביקורת מדינה עליון; את עצמאותו וחסינותו של העומד בראש מוסד זה; את הצורך שיהיו בידי מוסד ביקורת המדינה מנדט רחב וסמכות לפעול על פי שיקול דעתו בלבד בכל הנוגע למילוי תפקידיו; את החובה לאפשר לעובדי הביקורת גישה מלאה למידע; את הצורך במתן סמכות לפרסום ודיווח פומבי על ממצאי הביקורת; את החובה לאפשר חופש פעולה בכל הנוגע לתחומים, לנושאים ולמועד הביקורת; את החובה לייסד מנגנונים יעילים לתיקון ליקויים וכן את החובה לתת למוסד ביקורת המדינה משאבים נאותים ועצמאות ניהולית ותקציבית.

מוסד הביקורת הממלכתי העליון של מדינת ישראל הוא מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, הפועל כיום מתוקף חוק יסוד מבקר המדינה, אשר כונן על ידי הכנסת בשנת 1988, ואשר מהווה גולת הכותרת בקביעת מעמדה של ביקורת המדינה בישראל. חוק יסוד זה מבסס את מעמדו החוקתי של מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור. סעיף 2(א) לחוק היסוד קובע את סוגי הגופים הנתונים לביקורת של מבקר המדינה: "מבקר המדינה יקיים ביקורת על המשק, הנכסים, הכספים, ההתחייבויות והמינהל של המדינה, של משרדי הממשלה, של כל מפעל, מוסד או תאגיד של המדינה, של הרשויות המקומיות ושל גופים או מוסדות אחרים שהועמדו על פי חוק לביקורתו של מבקר המדינה", וסעיף 2(ב) קובע את היקפה ועומקה של הביקורת באותם גופים: "מבקר המדינה יבחן את חוקיות הפעולות, טוהר המידות, הניהול התקין, היעילות והחיסכון של הגופים המבוקרים, וכל עניין אחר שיראה בו צורך". כמו כן, חוק היסוד קובע את החובה של הגופים המבוקרים להמציא מידע למבקר המדינה.

חוק נוסף על פיו פועל מבקר המדינה הוא חוק מבקר המדינה, התשי"ח 1958 (נוסח משולב) שעודכן במהלך השנים, החוק כולל הוראות לגבי בחירת מבקר המדינה, תחומי הביקורת, סדרי הביקורת, דוחות הביקורת, סדרי המעקב אחר תיקון הליקויים, התנהלות ותקצוב משרד מבקר המדינה, בירור תלונות הציבור ועוד.

היקפה של ביקורת המדינה בישראל הוא מן הנרחבים ביותר בעולם. ביקורת המדינה חלה על כל משרדי הממשלה, על מוסדות המדינה, על כל זרועות מערכת הביטחון (משרד הביטחון, צה"ל, התעשיות הצבאיות ואף היחידות החשאיות ביותר) ועל כל הרשויות המקומיות. עם הגופים העומדים לביקורת נמנים כל החברות הממשלתיות (כ-100 חברות) והתאגידים שהוקמו על פי דין (תאגידים סטטוטוריים). לרבים מהם תפקיד חשוב בכלכלת המדינה, כגון ניצול משאבי טבע ותשתיות והספקת שירותים חיוניים לציבור.

 2.     עיקרי הצעת החוק

בתאריך 8 במאי 2017 הונחה על שולחן הכנסת הצעתו של ח"כ בצאלאל סמוטריץ לתיקון חוק המבקר המדינה (להלן "הצעת החוק"). ההצעה כוללת שלושה מרכיבים עיקריים:

  1. הצעה כי מבקר המדינה לא יתערב בקבלת החלטות של גוף מבוקר תוך כדי התהוותם ולא יעניק הוראות לגוף מבוקר לעשות או להימנע מפעולה כלשהיא. בדברי ההסבר להצעת החוק מצוין כי הערך המוסף של הביקורת הפנימית היא בהיותה "חיצונית ומאוחרת שלא מתערבת בתהליכי העבודה תוך כדי התהוותם, וכי התערבות כזו פוגמת בפרספקטיבה היחודית של המבקר , מטילה עומס בירוקרטי על הגופים המבוקרים ומייצרת כפל בקרה מול גופי בקרה אחרים. ניתן לאמר כי ההצעה במהותה היא מניעת האפשרות ממבקר המדינה לבצע ביקורות בזמן אמת.
  2. הצעה כי המעקב אחר תיקון הליקויים יהיה באחריותו של הגורם המוסמך – ראש הממשלה בהתייחס למשרדי הממשלה ושר הפנים לגבי הרשויות המקומיות. לגבי שאר הגופים המבוקרים, אלה ימשיכו בהתאם להצעה להעביר את הדיווחים למבקר המדינה.
  3. הגבלה היקף ביקורתו של המבוקר לרשימה סגורה של תחומים המצוינים בסעיף 10 לחוק מבקר המדינה וזאת ע"י מחיקת פסקה 3 לסעיף זה המאפשרת למבקר לבחון "כל עניין אחר שיראה צורך בו".

בדברי ההסבר לחוק מצוין, כי שינוי זה בא על מנת להבהיר כי תפקידו של המבקר היא לבחון את תהליכי העבודה של הגופים המבוקרים ולא את שיקול הדעת שלהם.

מוסד מבקר המדינה מהווה את חוד החנית של גופי הביקורת הפנימית בישראל. לאור זאת בחן  IIA ישראל איגוד מבקרים פנימיים בישראל (להלן "איגוד המבקרים")  את הצעת החוק במטרה להעריך את השפעתה האפשרית על אפקטיביות פעולתו של מבקר המדינה בפרט ועל מקצוע הביקורת הפנימית בכלל. בבדיקתו התייחס האיגוד לתפקידי מבקר המדינה כפי שמופיעים בחוק יסוד מבקר המדינה ובחוק  מבקר המדינה המוזכרים לעיל, לדרישות התקנים המקצועיים הבינלאומיים של לשכת המבקרים הפנימיים העולמית ה-IIA, ולפרקטיקות מקובלות  כפי שבאות לידי ביטוי במאמרים מקצועיים, במצגות בכנסים מקצועיים ומניסיונם המקצועי של מבקרים פנימיים.

3.     ביקורת בזמן אמת

הצעת החוק מטרתה (בין היתר) כאמור- למנוע ממבקר המדינה לבצע ביקורת בזמן אמת, והיא מנומקת בכך שהערך המוסף של הביקורת הפנימית הוא בהיותה "חיצונית ומאוחרת שלא מתערבת בתהליכי העבודה תוך כדי התהוותם, וכי התערבות כזו פוגמת בפרספקטיבה הייחודית של המבקר, מטילה עומס בירוקרטי על הגופים המבוקרים ומייצרת כפל בקרה מול גופי בקרה אחרים".

הגישה המסורתית של ביקורת בדיעבד היא אכן הרווחת ביותר וזאת מן הטעם שביקורת כזו מאפשרת לבחון תהליכים לאחר סיומם, למבקר הפנימי יש את מכלול העובדות, הנתונים , תיעוד ההחלטות,ההשלכות והתוצאות , מה שמאפשר לו להעריך באופן מושכל וכולל את התנהלות העניינים , לבצע ניתוח סיבות שורש לליקוים שמצא ולתת  המלצות לשיפור מעתה ואילך. הפרספקטיבה המאוחרת אף מסייעת במידה מסוימת למבקר בשמירה על אי תלותו כאשר הוא יודע ש"שאת הנעשה אין להשיב"

אולם יתרונותיה של הביקורת בדיעבד לא מייתרת  את הצורך החיוני  בביקורת בזמן אמת כפי שיפורט בהמשך.

על המבקר הפנימי הראשי להפעיל שיקול דעת בקביעת עיתוי הביקורת כאשר מחד יראה לנגד עיניו את  התועלת במניעת סיכונים מהותיים ובהוספת ערך לארגון, ומנגד את הפגיעה האפשרית באי תלותו ואת המשאבים שהגוף המבוקר יזדקק להקצות לסיוע לביקורת תוך כדי מהלך העשיה .

ככל שיחליט המבקר לבצע ביקורת כזו,  עליו ועל עובדיו להקפיד ולהימנע מלהתערב בהליך הביצועי ומקבלת החלטות.   מבקר המדינה עצמו, בהתייחסותו בראיון לעיתונות בנושא, ציין שביקורת בזמן אמת איננה מתערבת בהליך הביצועי או בשיקולי המדיניות, ולעיתים מונעת פגיעה בשלטון החוק והוסיף "שיתרונה המשמעותי של הביקורת זו ראיית התהליך מהצד ולא הראיה בדיעבד"[2].

מושכלת יסוד זו לגבי יתרונה של הביקורת ("ראיית התהליך מהצד") נתמכת בתקינה המקצועית, בחוק הביקורת הפנימית ובחוק מבקר המדינה, המדגישים מאד את חשיבות אי תלותו של המבקר הפנימי[3].

  התקנים המקצועיים הבינלאומיים וההנחיות מטעם לשכת המבקרים העולמית (IIA) אינם כוללים הגבלות לגבי ביצוע ביקורות בזמן אמת. נהפוך הוא, מטרת הביקורת הפנימית, כפי שמופיעה בהגדרת המקצוע, שמה דגש על הוספת ערך ושיפור פעולות הארגון. לשכת המבקרים הפנימיים העולמית IIA פרסמה הנחיה לפרקטיקה[4] בשנת 2005, אשר עודכנה בשנת 2015. הנחייה זו מתווה את היסודות לביצוע "ביקורת מתמשכת" (סוג של ביקורת בזמן אמת), המוגדרת כשיטה לביצוע פעולות ביקורת באופן תכוף או מתמשך יותר על-ידי הביקורת הפנימית, וזאת על מנת לספק הבטחה מתמשכת (ולא לנקודת זמן מסוימת או היסטורית). ביקורת כזו, העושה שימוש רחב בטכנולוגיה וכלים ייעודיים לניתוח נתונים, יכולה לכלול בין היתר דוחות חיווי אותם הגדירה הביקורת הפנימית לגבי מצב בשלות הבקרה על-סמך מדדים שהוגדרו מראש ולהתריע בזמן אמת כאשר חלה הרעה במדדים אלה. היא אף יכולה להתריע בזמן אמת או קרוב מאוד אליו, על פעולות חריגות  שבוצעו במערכות הארגוניות על מנת שיבדקו בסמוך למועד התרחשותן. בהנחיה מצוין, כי בסביבת רגולציה משתנה, גלובליזציה גוברת, לְחצי השוק לתוצאות עסקיות משופרות, וסביבה עסקית שבה התהליכים משתנים בקצב גבוה, יוצרים את הצורך בארגונים לפיתוח תכנית לביקורת מתמשכת. תכנית כזו תומכת ביכולת הביקורת הפנימית לספק לממונים על הממשל התאגידי – ביטחון מתמשך בניהול סיכונים יעיל ובבקרה. בספרות המקצועית בארץ פורסמו מספר מאמרים בנושא – מסקנת כותב המאמר משנת 2011[5] היא, כי "חזון הביקורת המתמשכת אמור להביא שינוי דרמטי בצורה בה מבקרים פנימיים פועלים. יישום ביקורת מתמשכת כרוך באתגרים ודורש שינוי בפרדיגמת הביקורת המסורתית, תקשורת ושיתוף פעולה עם גורמים בארגון, רכישת כישורים חדשים לצוות הביקורת הפנימית כמו גם טכנולוגיות וכלים. יישום ביקורת מתמשכת הכרחי למחלקות ביקורת פנימית השואפות לספק הבטחה מתמשכת שסיכונים מהותיים מנוהלים בצורה אפקטיבית. יישום הדרגתי ומתוכנן יתרום רבות לארגון בשיפור רמת וסביבת הבקרה, בהקטנת עלויות הציות לחוקים ותקנות ולחסכון כספי עקב גילוי ומניעה מוקדמים של טעויות ומעילות.

במאמר מדצמבר 2016[6] מציינים המחברים, כי – "ככל שהסביבה העסקית מורכבת יותר, הציפיות של בעלי העניין השונים מגופי הביקורת הפנימית גדולים יותר, הם תובעים תובנות עמוקות יותר מהמידע הארגוני הקיים אשר מגובות בעובדות ברורות שהם בסיס לקבלת החלטות ניהוליות, הם ידרשו מהביקורת הפנימית מיקוד מתמיד

בגורמי הסיכון שאליהם חשוף הארגון. דרישה זו תוכל לבוא על סיפוקה באופן מיטבי ככל שהמידע שעליו יתבסס המבקר יהיה איכותי יותר, כזה שכולל ניתוח אוכלוסיית מידע גדולה וכזה שידווח בזמן אמת או בסמוך לו."

במאמר מאפריל 2017[7] מציין המחבר, כי מאחר שקצב גידול הנתונים מתגבר, פונקציות הניהול הופכות יותר ויותר תלויות במערכות המידע התפעוליות ובכלי קבלת החלטות…, ביקורת מסורתית המבוצעת במחזוריות אינה מסוגלת להבטיח להנהלה את רמת הוודאות הנדרשת.

לאחרונה[8] פורסם מאמר של מבקר פנימי בחברה העוסקת בפיתוח תשתיות, בו הוא ציין, כי   "ביקורת פרויקט מהותי לאחר שהסתיים דומה ל"נתיחה לאחר המוות" (POST MORTUM AUDIT) בכך שהיא מאפשרת ללמוד ממה מת המנוח, אך אינה מועילה עוד להארכת חייו ולשיפורם

ובלשון ציורית: ביקורת מתקדמת בפרויקט נמשלת ל"בדיקות סקר" הנערכות בזמן שהנבדק עודו פעיל, במטרה לזהות בעיות בטרם התפתחותן ולאפשר לנבדק לפעול לשיפור מהלך חייו.

"כל זמן שהנר דולק ניתן לתקן" (ר' ישראל מסלנט).

ככל שהפרויקט שהחברה מבצעת מהותי יותר, וככל שהשונות בין הפרויקטים שהחברה מבצעת גדולים יותר החסרונות בביקורת בדיעבד גדולים יותר והרלוונטיות שלה קטנה". עוד הוא מוסיף, כי ביקורת פנימית בזמן אמת בפרויקטים הנדסיים נותנת תשואות משמעותיות הן בחיסכון, הן בהשפעה על איכות הפרויקטים והן בשיפור בקרות בתהליכים קשורים כגון בקרת לוחות זמנים, תשלומים,  איכות התיעוד וכו'…"

ככלל, ביקורת מתמשכת בזמן אמת מומלצת ומקובלת בליווי פרויקטים גדולים, בעת שינויים מהירים/קיצוניים בסביבה העסקית, כאשר מזוהה ירידה משמעותית בביצועים וכאשר קיימות נורות אזהרה פיננסיים ואחרים על מצב הארגון[9].

בעת ליווי פרויקטים מהותיים, הביקורת הפנימית בוחנת, בין היתר, מכרזים והתקשרויות מהותיים, חריגות מהותיות מהתקציב או לוחות הזמנים, ניוד תקציבים ושימוש בתקציבי הבצ"מ (בלתי צפוי מראש), שלמות ודיוק המידע המועבר להנהלה וכיו"ב. חשיבות ביקורת מסוג זה היא בכך שהיא נותנת לדירקטורים בחברות כלי נוסף לפיקוח ובקרה על פרויקטים מהותיים, מסייע בזיהוי במועד של בעיות בפרויקט ומשפר את סביבת הבקרה לאור אלמנט ההרתעה והמיקוד הניהולי לו זוכה הפרויקט.

מבקר המדינה מציין באתר הבית שלו, כי ביקורת המדינה היא בדרך כלל ביקורת שלאחר מעשה. אולם, יש שמטפלים בנושאים שיש בהם עניין ציבורי סמוך ככל האפשר למועד ההתרחשות, כלומר "ביקורת בזמן אמת". בנסיבות חריגות, כאשר במהלך הביקורת מתברר שתוצאות פעולה מסוימת של גוף מבוקר עלולות לגרום נזק בלתי הפיך או נזק חמור במיוחד, אומר מבקר המדינה את דברו במהלך התרחשות הדברים, כדי למנוע את הנזק. גישה זו מתיישבת היטב עם התקנים וההנחיות המקצועיות ועם המגמות החדשות בביקורת הפנימית לאור דרישת בעלי העניין כפי שתוארו לעיל.

היבט פרקטי נוסף, אותו ראוי לקחת בחשבון, הוא, כי הגבלת המבקר מלבצע ביקורת בזמן אמת תגרום לכך, כי בעת שהמבקר הפנימי יבוא לבחון נושא מסיים, קרוב מאד לוודאי, שזמן רב יושקע  בהתדיינות בין המבקר למבוקרים: האם נתון, או מידע מבוקש או תהליך שנבחן הם "תהליכי העבודה תוך כדי התהוותם", אשר לא אמורים להיות כפופים לביקורת בהתאם להצעת החוק. התדיינות אשר לא תתרום ואף תפגום באינטראקציה בין הביקורת למבוקרים, ובאיכות המידע המסופק לה, ובסופו של דבר, בתועלת ובשיפורים שניתן להפיק מממצאי והמלצות דוחות הביקורת הפנימית.

מבקרים פנימיים יכולים להעיד, כי  דוחות ביקורת, אשר מקבלים את מירב ההתייחסות מהנהלות הארגונים ומחברי הדירקטוריון, הם אותם דוחות בהם הנוכחים מבינים, כי יש לבצע תיקון מהיר במסלול בו צועד הארגון. דוחות אלה, אשר בוחנים פעמים רבות את פעילות הארגון בזמן אמת, מלווים בדרך כלל בפעילות מהירה לתיקון ושיפור פעולות הארגון.

חברי ההנהלות הארגונים והדירקטוריון פחות מעוניינים בדוחות הנותנים פרספקטיבה על תהליכים ופעילויות היסטוריים בלבד, במיוחד אם לא ניתן להפיק מהם שיפורים משמעותיים מעתה ואילך.

לסיכום – איגוד המבקרים הפנימיים סבור, כי הגבלת הביקורת פנימית מלבצע ביקורת בזמן אמת  תפגום משמעותית באפקטיביות של הביקורת הפנימית, ביכולתה לעמוד בציפיות בעלי העניין ממנה,  ובדרישות התקנים המקצועיים להוסיף ערך ולשפר את פעולות הארגונים. צעד זה הוא הפוך לחלוטין מהמגמה בארץ ובעולם להגברת ביקורת מתמשכת ובזמן אמת ועלול להפוך את פונקציות הביקורת הפנימית ללא רלוונטית.

 4.     מעקב אחר תיקון הליקויים

לפי חוק מבקר המדינה חייב הגוף המבוקר לבחון את פעולותיו לאור דוח המבקר ולפעול לתיקון הליקויים שנמצאו וליישום ההמלצות שהובאו בדוח. חוק מבקר המדינה קובע מנגנון מחייב לביצוע עבודת מטה בגוף המבוקר לאחר הנחתם של הדוח או חוות הדעת על שולחן הכנסת ופרסומם ברבים. סעיף 21א(ב) לחוק מבקר המדינה קובע, כי בכל גוף מבוקר ימנה ראש הגוף המבוקר צוות לתיקון ליקויים, שבראשו יעמוד המנהל הכללי או מקבילו. אם נתגלו ליקויים בפעולתו של גוף מבוקר, ידון הצוות בדרכים לתיקון הליקויים בתוך 60 ימים מהנחת הדוח או חוות הדעת על שולחן הכנסת. הצוות צריך לקבל החלטות בדבר תיקון הליקויים, ועליו לדווח על דיוניו ועל החלטותיו לראש הגוף המבוקר בתוך 15 ימים מיום קבלת ההחלטות.

לאחר סיום עבודת הצוות, על ראש הגוף המבוקר לדווח למבקר המדינה על ההחלטות שהתקבלו, וזאת בתוך 30 מיום שדווח לו עליהן. הדיווח צריך לכלול, בין השאר, את הדרכים לתיקון הליקויים והמועד לתיקונם, וכן את הליקויים שהוחלט לדחות את תיקונם והנימוקים לכך. מבקר המדינה רשאי לדרוש בכל עת דיווחים נוספים.

בהתאם להצעת החוק, המעקב אחר תיקון הליקויים יהיה באחריותו של הגורם המוסמך – ראש הממשלה בהתייחס למשרדי הממשלה ושר הפנים לגבי הרשויות המקומיות. לגבי שאר הגופים המבוקרים, אלה ימשיכו בהתאם להצעה להעביר את הדיווחים למבקר המדינה. בהתאם להצעה, לא יוכל המבקר לדרוש דיווחים נוספים לגבי תיקון הליקויים.

דרישות התקנים המקצועיים הבינלאומיים לגבי מעקב אחר תיקון הליקויים

תקן 2500 – ניטור התקדמות קובע, כי המבקר הפנימי הראשי חייב להקים ולתחזק מערכת למעקב אחר התקדמות היישום של התוצאות שדווחו להנהלה.

תקן A1.2500 קובע, כי המבקר הפנימי חייב למסד תהליך מעקב לשם ניטור והבטחה, שפעולות ההנהלה מיושמות באופן אפקטיבי, או שההנהלה הבכירה נטלה סיכון של אי-נקיטת פעילות.

ניתן לראות, כי בהתאם לתקינה המקצועית, על המבקר הפנימי לנטר את התקדמות הטיפול בליקויים שהתגלו (יודגש למעלה מן הצורך, כי הטיפול בתיקון הליקויים הוא באחריות הגופים המבוקרים). יצויין, כי ע"פ סעיף 4(ב) לחוק הביקורת הפנימית, על המבקר הפנימי לערוך את הביקורת בהתאם לתקנים מקצועיים מקובלים. הפסקת המעקב ע"י מבקר המדינה לגבי חלק ניכר מהממצאים, אלה הנוגעים למשרדי הממשלה ולרשויות המקומיות, כפי שמוצע בהצעת החוק, משמעותה המעשית היא – אי עמידה בדרישה מרכזית של התקנים המקצועיים המקובלים.

מובן מאליו, כי דבר זה לא יעלה על הדעת לגבי ארגון מבקר המדינה, המהווה כאמור את חוד החנית של הביקורת הפנימית במדינה.

לסיכום – הפסקת מעקב מבקר המדינה אחר הטיפול בממצאי הביקורת, תוביל קרוב לוודאי לגידול משמעותי בכמות הליקויים אשר לא זוכים לטיפול הולם ובמועד ע"י משרדי הממשלה והרשויות המקומיות; דבר שיפגום משמעותית בתפקודם וברמת השירות אותו הם מעניקים לאזרחים.

5.     הגבלת היקף הביקורת

הצעת  החוק האמורה לעיל מבקשת גם להגביל את בדיקותיו לרשימה סגורה של סעיפים, המצוינים בסעיף 10 לחוק מבקר המדינה, וזאת ע"י מחיקת פסקה 3 לסעיף זה המאפשרת למבקר לבחון "כל עניין אחר שיראה צורך בו", בנימוק, כי שינוי זה בא על מנת להבהיר, כי תפקידו של המבקר הוא לבחון את תהליכי העבודה של הגופים המבוקרים ולא את שיקול הדעת שלהם.

על מנת לבחון את השפעתה של ההגבלה, נציין מהו  תפקידו של המבקר כפי שמופיע בחוק יסוד מבקר המדינה ומטרת הביקורת הפנימית כפי שמצוינת  בתקנים המקצועיים הבינלאומיים של הביקורת הפנימית:

סעיף 2(ב) לחוק יסוד מבקר המדינה קובע, כי "מבקר המדינה יבחן את חוקיות הפעולות, טוהר המידות, הניהול התקין, היעילות והחיסכון של הגופים המבוקרים, וכל עניין אחר שיראה בו צורך".

ההיבטים אותם בוחן מבקר המדינה במסגרת האמורה לעיל הם[10]:

חוקיות וסדירות: בדיקת חוקיותה של פעולה שעשה עובד ציבור או מי שהפעיל סמכות או הוציא כספי ציבור נועדה לברר אם היה מסמכותו החוקית לבצע את הפעולה על פי הדין (חוקי יסוד, חקיקה ראשית, חקיקת משנה) ועל פי פסיקת בתי המשפט. בדיקת סדירותן של פעולות שננקטו או הוצאות שהוצאו נועדה לברר את מידת ההקפדה על קיום חוקים, נהלים ונורמות ראויות.

חיסכון, יעילות ומועילות (אפקטיביות): בביקורת החיסכון נבדקות בעיקר התשומות שהושקעו בפעולה הנבדקת; בביקורת היעילות נבדק היחס בין התשומות לתפוקות; ואילו בביקורת האפקטיביות נבדקות התפוקות שהושגו, דהיינו האם יעדה של הפעולה אמנם הושג.

טוהר המידות: בדיקת עמידתם של עובדי ציבור בנורמות ובכללי התנהגות מחייבים מתוקף תפקידם כנאמני הציבור. למשל: האם נעשו פעולות מתוך ניגוד עניינים, שיקולים זרים, משוא פנים או ניצול מעמד ושררה. בתחומים שבהם כללי התנהגות אינם מוסדרים בחוקים, בנהלים כתובים ובפסיקה, קובע מבקר המדינה את הנורמה הראויה, כדי למנוע החלטות ומעשים לא נאותים. לא אחת מקבלות נורמות אלו לאחר מכן מעמד מחייב, בנהלים או בחוקים. יש שבעקבות ממצאי ביקורת ממליץ המבקר לשקול שינויים בחקיקה.

שמירה על זכויות הפרט: בדיקת עמידתם של הגופים המבוקרים בנורמות החוקתיות והחוקיות בדבר הגנה והגשמה של זכויות אדם, המתחייבות מחוקי היסוד, מההסדרים החוקיים ומפסיקת בתי המשפט.

משימה ומטרת הביקורת הפנימית בתקנים המקצועיים הבינלאומיים של הביקורת הפנימית.

משימת הביקורת הפנימית היא לחזק ולהגן על ערך הארגון ע"י מתן הבטחה, עצה ותובנה אובייקטיבים מבוססי סיכון. מטרת הביקורת הפנימית, בהתאם להגדרת המקצוע,  היא להוסיף ערך ולשפר את פעולות הארגון. הסיוע לארגון להשיג את מטרותיו נעשה באמצעות הבאת גישה שיטתית וממוסדת, לשם הערכה ושיפור האפקטיביות של תהליכי ניהול הסיכונים, בקרה, פיקוח וממשל תאגידי.

ניתן לראות כי בחוק הקיים, כמו בתקנים המקצועיים הבינלאומיים, מטרתה ותפקידה של הביקורת הפנימית מוגדרים באופן רחב ביותר. המבקר אמור לבחור את תחומי המיקוד שלו  באופן אובייקטיבי  ובלתי תלוי ע"פ מידת הסיכון לארגון באשר להשגת מטרותיו, מתוך מטרה להוסיף ערך ולשפר את פעולות הארגון. מגבלות כגון אלו המופיעות בהצעת החוק, המצמצמות את  תפקיד הביקורת הפנימית לרשימה סגורה של בדיקות ומונעות מהמבקר לבחון "כל עניין אחר שיראה צורך בו", תפגע באופן משמעותי באפקטיביות של מבקר המדינה. באופן מיוחד תיפגע יכולת הביקורת לבחון את אפקטיביות הפעולות והבקרות של הגופים המבוקרים, קרי – האם הם פעלו כראוי להשגת המטרות שלהם; לאור זאת שבדיקה זו אינה מצוינת במפורש ברשימה הסגורה המצוינת בסעיף 10 לחוק. בחינה מסוג זה, מהווה את מטרת העל של הביקורת הפנימית בהתאם למשימת הביקורת הפנימית והגדרת המקצוע בתקנים המקצועיים הבינלאומיים של הביקורת הפנימית.

לסיכום – לאור האמור לעיל, ניתן לקבע כי מגבלה זו תמנע ממבקר המדינה לפעול בהתאם לתקנים המקצועיים המקובלים כנדרש בסעיף 4(ב) לחוק הביקורת הפנימית.

6.     סיכום

הצעת החוק המצוינת לעיל, הכוללת מניעה ממבקר המדינה מלבצע ביקורות בזמן אמת, הפסקת מעקב מבקר המדינה לגבי הטיפול במרבית הליקויים עליהם הצביע, והגבלת תחומי הביקורת שלו לרשימה סגורה של נושאים, תפגע באופן משמעותי ביותר בפעילותו, באפקטיביות של מוסד מבקר המדינה ובתרומתו להבטחת החוקיות והסדירות של פעולות המינהל הציבורי, טוהר המידות, השמירה על זכויות הפרט, הניהול התקין, היעילות, המועילות והחיסכון.

הצעת החוק עומדת בסתירה לעקרונות שנקבעו בהצהרת לימה משנת 1977 ובהצהרת מקסיקו משנת 2007 המוזכרות בפרק המבוא דלעיל וקובעות, בין היתר, את הצורך בבסיס פעולה חוקי או חוקתי למוסד ביקורת מדינה עליון; את עצמאותו וחסינותו של העומד בראש מוסד זה; את הצורך שיהיו בידי מוסד ביקורת המדינה מנדט רחב וסמכות לפעול על פי שיקול דעתו בלבד בכל הנוגע למילוי תפקידיו; את החובה לאפשר למוסד זה חופש פעולה בכל הנוגע לתחומים, לנושאים ולמועד הביקורת ואת החובה לייסד מנגנונים יעילים לתיקון ליקויים.

ההצעה תמנע ממבקר המדינה לפעול בהתאם לתקנים המקצועיים המקובלים כנדרש בסעיף 4(ב) לחוק הביקורת הפנימית, לאור המגבלות שיחולו עליו בבחירת תחומי הביקורת; כך שלא יתאפשר לו לבחור את תחומי המיקוד שלו ע"פ מידת הסיכון לארגון מלהשיג את מטרותיו מתוך מטרה להוסיף ערך ולשפר את פעולות הארגון. גם הפסקת המעקב של מבקר המדינה אחר תיקון הליקויים תגרום לאי עמידה בדרישות התקנים המקצועיים ותוביל קרוב לוודאי לגידול משמעותי בכמות הליקויים אשר לא זוכים לטיפול הולם ובמועד ע"י משרדי הממשלה והרשויות המקומיות; דבר שיפגום משמעותית בתפקודם וברמת השירות אותו הם מעניקים לאזרחים.

ביטול האפשרות לבצע ביקורות בזמן אמת ישלול מהמבקר אפשרות להתריע שתוצאות פעולות של גופים מבוקרים עלולות לגרום נזק בלתי הפיך או נזק חמור במיוחד, עומד בסתירה להנחיות מקצועיות של לשכת המבקרים הפנימיים העולמית IIA, ציפיות בעלי העניין מהביקורת ולמגמה אליה צועד המקצוע בשנים האחרונות, ולאור זאת עלול להפוך את המבקר ללא רלוונטי.

[1] מקור – אתר מבקר המדינה

[2] כתבה בynet  מיום 21/11/2017- https://www.ynet.co.il/articles/0,7340,L-5046078,00.html

[3] הגדרת הביקורת הפנימית בתקנים המקצועיים כוללת קביעה שפעילות הביקורת הפנימית היא פעילות בלתי תלויה ואובייקטיבית. בתקן מקצועי 1100 מצוין, כי הביקורת פנימית והמבקרים הפנימיים חייבים להיות בלתי תלויים ואובייקטיבים. בתקן 1110 מצוינת החובה, כי הביקורת הפנימית תהיה בלתי תלויה ארגונית, קרי מדווחת לרמה ארגונית שתאפשר לה למלא את יעודה. בחקיקה בארץ, אי תלות זו מושגת בין היתר בכך שעל פי חוק הביקורת הפנימית, המבקר הפנימי בחברה ממשלתית (למשל) יהיה כפוף למנכ"ל או יו"ר הדירקטוריון – הדרגים הבכירים ביותר בחברה ובאיסור מתוקף החוק לבצע כל תפקיד אחר בארגון מלבד הממונה על תלונות הציבור/העובדים. אי תלותו של מבקר המדינה נובעת (בין היתר) מעצם כפיפותו לכנסת ולא לממשלה.

[4] Global Technology Audit Guide (GTAG®) 3 Coordinating Continuous Auditing and Monitoring to Provide Continuous Assurance 2nd Edition

Global Technology Audit Guide Continuous Auditing: Implications for Assurance, Monitoring, and Risk Assessment

[5] פנים אל פנים (ביקורת מתמשכת, חזון והיבטים יישומיים) אורן שחר, "רואה החשבון" גיליון 27 ספט' 2011.

[6] מהפכת המידע האנליטי בביקורת הפנימית בארגון, לינור דלומי וגמליאל תומר, "עיונים בביקורת הפנימית", דצמבר 2016.

[7] התרומה הנסתרת במעבר מביקורת מסורתית לביקורת מתמשכת, דני נתניהו, "עיונים בביקורת הפנימית", אפריל 2017.

[8] ביקורת בזמן אמת בפרויקטי בנייה, לביא סבג, "עיונים בביקורת הפנימית", ספטמבר 2017.

[9] מצגת ישראל גבירץ – נובמבר 2015. http://www.gtfk.co.il/wp-content/uploads/2015/11/%D7%99%D7%A9%D7%A8%D7%90%D7%9C3.pdf

[10] מקור – אתר מבקר המדינה