הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה בעת חירום – מחוץ למשחק?

משבר הקורונה, שנכון לכתיבת שורות אלו טרם הסתיים, הוגדר כאירוע חירום בלתי צפוי בקנה מידה יוצא דופן, והשליך באופן ישיר גם על עבודת הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה.

המשבר הציף שאלות וסוגיות באשר למקומה של הביקורת הפנימית בעת חירום, ובאשר למעמדו של המבקר הפנימי כשומר האינטרס הציבורי. כמו כן, המשבר אילץ את המבקרים הפנימיים והממונים עליהם לבחון מחדש את אופי פעילות הביקורת הפנימית בשגרה ובחירום.

מצד אחד, בתקופה זו נוצר איום להשבתת פעילות הביקורת הפנימית במקרי משבר. מצד שני, נוצרה הזדמנות לפעול לחיזוק הביקורת הפנימית ולעיגון פעילותה בעיתות שגרה וחירום.

• רקע

בפברואר 2020 החל להתפשט נגיף הקורונה בישראל. ממשלת ישראל, באמצעות משרד הבריאות, העבירה הנחיות עיתיות להתמודדות עם הנגיף ולמניעת התפשטותו – כאשר בין היתר הוטלו מגבלות על פתיחת עסקים, על התקהלות אנשים ועוד.

ב-22.3.2020 הותקנו תקנות שעת חירום (הגבלת מספר העובדים במקום עבודה לשם צמצום התפשטות נגיף הקורונה החדש), תש"ף-2020, להגבלת מספר העובדים במקום עבודה, ולהנחיית אופן ההתנהלות במשרדים ממשלתיים ומעסיקים שאינם משרד ממשלתי העומדים בכללים למניעת התפשטות נגיף קורונה.

במרבית משרדי הממשלה ויחידות הסמך, רוב העובדים (לרבות המבקרים הפנימיים ועובדי הביקורת) הוגדרו "לא חיוניים" לתפקודם הרצוף של משרדי הממשלה והוצאו לחופשה כפויה/מרוכזת.

• מסגרת חוקית

הביקורת הפנימית פועלת במשרדי הממשלה מכוח חוק הביקורת הפנימית התשנ"ב-1992, וכן על פי הנחיות נציב שירות המדינה שבהן הוגדר ייעודה כדלקמן: "…לביקורת הפנימית שני היבטים עיקריים: האחד – כלי ניהולי הנועד לסייע להנהלת הארגון בשיפור ובייעול עבודתו. השני – שמירת האינטרס הציבורי, והיותה חלק ממערך הגורמים הקיימים בארגון לבדיקת תקינות הגוף המבוקר".

אם כן, נראה כי שני ההיבטים המתוארים לעיל (היותה של הביקורת כלי ניהולי ושומרת האינטרס הציבורי), הנכונים בעת שגרה, מקבלים משנה תוקף בעת חירום. הסיבה לכך היא שבתקופת משבר הארגון עובר מהתנהלות לפי נהלים שבשגרה להתנהלות שונה שבה עלולים לנקוט "קיצורי דרך", והפוטנציאל לסיכונים שונים עולה בצורה משמעותית כשמתקבלות החלטות שעלולות להיות קריטיות לארגון. כמו כן, ישנה חשיבות לרציפות התפקודית של הארגון, שהביקורת מהווה חלק בלתי נפרד ממנו.

על אף האמור, במשבר הקורונה מצאה עצמה הביקורת הפנימית בחלק ממשרדי הממשלה "מחוץ למשחק".

• הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה בעת הקורונה

בנימה אישית אציין כי ביום בהיר אחד, בתחילת תקופת הקורונה, מצאתי את עצמי, המבקרת הפנימית במשרד להגנת הסביבה, בחופשה בבית, כמו גם כל צוות האגף. וידוי קטן – ביומיים הראשונים חשבתי לעצמי שזו החלטה סבירה בהתחשב בנסיבות (רק 30% הוגדרו כחיוניים לתפקוד הרציף של המשרד) ושאולי מקומו של המבקר הפנימי בעת הזו הוא לא בחזית החירום. אל דאגה…. זה עבר לי… משיחות שקיימתי הבנתי שכמחצית מהקולגות שלי במשרדים האחרים (ולעיתים אף חלק מעובדיהם) המשיכו לעבוד. יצוין כי גם במהלך "החופשה" המשכתי לקחת חלק בישיבות ההנהלה המקוונות ולראות את עצמי כמחויבת למשימות שבאחרותי. בשלב זה הגעתי למסקנה כי זו שעת כושר לפעול לחיזוק מעמד הביקורת ולעיגון פעילותה בזמן חירום.

מבדיקה שנערכה עם נציבות שירות המדינה, עלה כי בתקופת הקורונה רק כ-50% מהמבקרים הפנימיים במשרדי הממשלה וביחידות הסמך הוגדרו כחיוניים והיתר הוצאו לחופשה. לעומת זאת, בשלטון המקומי יצאה הנחיה שקבעה בין היתר כי המבקר הפנימי נמנה על בעלי תפקידים סטטוטוריים חיוניים (ללא שיקול דעת בדבר אי העסקתם).

• דפוסי פעילות של הביקורת הפנימית בתקופת משבר הקורונה

בעת חירום, פעילות הביקורת הפנימית יכולה להתנהל במנעד רחב של סוגי פעילויות: החל מהמשך "עסקים כרגיל", דרך התמקדות בנושאי חירום, ועד עצירת פעילות מוחלטת. בשיחות עם מבקרים פנימיים בזמן המשבר ולאחר החזרה לשגרה, התברר כי הייתה שונות רבה באשר לאופי פעילותם. השונות הזאת באה לידי ביטוי בתרשים הבא:

• תובנות

בעת חירום, נדרשים ארגונים (לרבות משרדי הממשלה) לשנות את אופי פעילותם. בדרך כלל שינויים אלו יאופיינו בחריגה מנהלים שבשגרה, "קיצורי דרך" וקבלת החלטות שעלולות להיות בעלות השלכות משמעותיות לארגון לאורך זמן. התנהלות מעין זו טומנת בתוכה פוטנציאל מהותי להתממשות סיכונים ולחריגה מכללי מינהל תקין. על כן, דווקא בעת הזו ישנה חשיבות מיוחדת לכך שהביקורת הפנימית תמשיך בפעילותה, ובין היתר תלווה את הליכי קבלת ההחלטות.

לכל אחד מאופני הפעולה שצוינו למעלה יש יתרונות וחסרונות. ניתן לנתח את פעולת הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה בתקופת החירום באמצעות מודל ה-SWOT:

לגישתי, אל לביקורת הפנימית לשבת בחיבוק ידיים, אלא עליה לפעול במהירות לאיתור המוקדים שבהם תוכל להשפיע במסגרת תפקידי הביקורת והייעוץ. בהתאם, על הביקורת לפנות באופן אקטיבי לממונה ולהציע מיוזמתה לעדכן את תוכנית העבודה כך שתבצע ביקורות שישיאו ערך לארגון בנושא החירום. עם זאת, מומלץ שהביקורת תימנע מיציאה מגדרי תפקידה ולא תיכנס לנעליים של בעלי תפקידים ביצועיים, גם אם מבחינת הארגון הדבר נראה נדרש באותו הרגע.

• פנינו לאן?

מתוך הכרה בחשיבות המשך פעילות הביקורת הפנימית בשעת חירום, וכחלק ממגמה כללית של חיזוק הביקורת בשירות המדינה, הוחלט לפנות לגורמים הרלוונטיים כדי לעגן את פעילות הביקורת במשרדי הממשלה בזמן חירום. ואכן, נשלחה פנייה מטעם מרבית מבקרי משרדי הממשלה ויחידות הסמך כי תצא הנחיה הקובעת כי המבקרים הפנימיים בממשלה יוגדרו כחיוניים בעת חירום.

נוסף על כך, מסקר מצומצם שנערך בתחילת חודש מאי 2020 בקרב מבקרים פנימיים ראשיים במשרדי ממשלה, נמצא כי ברוב משרדי הממשלה שנסקרו לא קיימים נהלים או הוראות לפעילות הביקורת הפנימית בעת חירום. על כן, מוצע גם שכל מבקר פנימי במשרדו, בשיתוף עם המנכ"ל, ידאג להכנת "תוכנית עבודה לביקורת הפנימית בעת חירום" שתתווה את עיקרי הפעילויות ואת שיטות העבודה בחירום. כפי שצוין בסעיף ד', ישנו מנעד רחב לאפשרויות פעילות המבקר הפנימי, בהתאם לנסיבות מצב החירום (ביטחוני, רפואי, אסון טבע וכו') ולאופיו של הארגון, כגון המשך "עסקים כרגיל", טיפול בתלונות ציבור, ביקורת בשעת חירום, ביקורת מרחוק, ליווי וייעוץ, ותצפית על התנהלות הארגון. כמו כן, בסיום תקופת החירום, מומלץ לבצע (בשיתוף המנכ"ל) חשיבה מחודשת באשר לתוכנית העבודה המקורית ולהתמקד בנושאי "פוסט קורונה" שעל הפרק.

תקופת חירום, שבה ייקח המבקר הפנימי חלק פעיל כמבקר וכיועץ, תמחיש להנהלת הארגון את היתרונות הגלומים בהסתייעות בביקורות בעיתות חירום ושגרה, תמצב את המבקר כגורם חיוני ורלוונטי, ותתרום באופן ישיר לחיזוק מעמדה של הביקורת הפנימית בארגון.

ובנימה זו תמיד יש לזכור כי "אם לתקן הכול אין הזמן מספיק, אך כל תיקון ממעט את החיסרון" ("המלביש", ש"י עגנון)

אודות הכותב/ת

יקיר שמעון

עו"ד

הביקורת הפנימית במשרד להגנת הסביבה

אודות הכותב/ת

מירב שגיא יהודיין

המבקרת הפנימית, המשרד להגנת הסביבה,

יו"ר פורום מבקרים במשרדי ממשלה,

לשכת המבקרים הפנימיים IIA ישראל