ביקורת ציבורית בקרן הקיימת לישראל – סוגיית כפל הביקורת החיצונית

רקע

ב-5 ביוני 2014, באוניברסיטת חיפה, התקיים כנס שנתי לזכרם של ד"ר משה שני ז"ל ופרופ' אשר פרידברג ז"ל. האורח המרכזי של הכנס היה מבקר המדינה, השופט (בדימוס) יוסף שפירא. אחד מהנושאים שאליהם מצא לנכון מבקר המדינה להתייחס עסק בשאלת הביקורת של מבקר המדינה בקרן הקיימת לישראל (להלן: קק"ל).

על רקע העובדה שמבקר המדינה מצא "חרך" משפטי להזדחל דרכו ולהחיל על קק"ל ביקורת, גם אם מצומצמת (אמסטרדמסקי, 31.12.2014), התבטא  מבקר המדינה בכנס זה ואמר: "לא אמתין אפילו לתוצאות הוועדה שראש הממשלה אמר שיקים ואתחיל בקביעת הנושאים שקרן קיימת תהיה מבוקרת בהם. אני אחיל חד צדדית את הביקורת ואקבע מועדים לבוא למוסדות הקרן הקיימת כדי להתחיל בביקורת". מבקר המדינה הוסיף ואמר: "לבוא היום ולהגיד שקרן קיימת לישראל לא צריכה להיות מבוקרת, זה לא מתאים למאה ה-21. הקרן הקיימת לישראל מהווה מדינה בתוך מדינה. יש לה תקציב משלה, הכול סגור וחסוי ולא שקוף". מבקר המדינה הצביע על כך ש"ההתחככות של פוליטיקאים, של שרים, חברי כנסת, עם אנשי הון יש בה בעיה מסוימת וקרן קיימת לישראל היא גם בעלת הון. תרצה, תיתן 2.5 מיליארד שקל לשר אחד או שניים שיחלקו את הכסף כראות עיניהם. תרצה, תיתן לגוף אחר. השילוב הזה של גוף ששולט על קרקעות וכספים רבים ויש לו קשר עם הרשות המבצעת, יש סכנה שהשיקולים לא תמיד יהיו ענייניים" (חדשות חיפה והצפון, 11.6.2014).

"הנימוק של שפירא, החרך שדרכו הצליח להחיל ביקורת חלקית על קק"ל, היה האמנה שקק"ל חתמה עם המדינה ב-1961, שבמסגרתה הסכימו קק"ל והמדינה להקים מועצה משותפת שתפקח על מינהל פיתוח הקרקע של קק"ל, שדרכו נעשית הפעילות המרכזית שלה בישראל. העובדה כי במועצה מכהנים נציגי המדינה מאפשרת למבקר המדינה לבקר פעילות זו של קק"ל. בתגובה, הודיע יו"ר קק"ל למבקר המדינה כי הוא מברך על הביקורת, ואף שלח לו את הדוחות הכספיים של המועצה לשנים "2013–2012  (אמסטרדמסקי, שם).

המעיין בחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], בסעיף 9(5), יוכל להבחין שמהסיפא של הסעיף עולה כי מבקר המדינה מוסמך לבצע ביקורת בכל מפעל, מוסד, קרן או גוף אחר שהממשלה משתתפת בהנהלתם; וזהו ככל הנראה מקור ה"חרך" המשפטי שעל פיו מוסמך מבקר המדינה להחיל את ביקורתו על קק"ל.[1]

כאן עולה לדיון הסוגיה הראשונה: אין מניעה משפטית לקיים ביקורת כפולה – של מבקר המדינה ושל המבקר הפנימי – בגוף מבוקר, כפי שעולה מחוק מבקר המדינה ומחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992 ומסעיפים רלוונטיים בפקודת העיריות ובפקודת המועצות המקומיות. עם זאת, במקרה הנדון במאמר זה, מדובר בכפילות של שני גופי ביקורת חיצוניים – מבקר המדינה ומבקר המוסדות הלאומיים, שמקובל לזהותם כגופי ביקורת ציבורית-מקצועית, כפי שיפורט וינותח להלן.

מטרת רשימה זו היא לעורר דיון ציבורי בשאלות של כפל ביקורת ציבורית, שעל עצם קיומה ישנן דעות שונות בקרב אנשי מקצוע. הסוגיה הציבורית מתעצמת גם על רקע חולשתה של הביקורת הציבורית בהסתדרות הציונית העולמית ובסוכנות היהודית, ועל רקע של ממצאים לכאוריים שכבר חשף מבקר המדינה, כמפורט הלן.

מעמדה המשפטי של קק"ל

• בשנת 1953 קיבלה הכנסת את חוק קרן קיימת לישראל, תשי"ד-1953.
• ב-28.11.1961 נחתם "כתב האמנה בין ממשלת ישראל וקק"ל". בין השאר נקבע בכתב ההאמנה, שעל פיו הוסכם על הקמתו של "מנהל מקרקעי ישראל" (כיום – "רשות מקרקעי ישראל"), כי (בסעיף 16): "הקרן הקיימת לישראל תוסיף לפעול כמוסד של ההסתדרות הציונית העולמית בקרב הציבור היהודי בארץ ובגולה באיסוף כסף לגאולת אדמה מן השממה ובהסברה ובחינוך ציוני-ישראלי, והממשלה תושיט לקרן הקיימת לישראל עזרה בפעולות הסברה ותעמולה בישראל ובחוץ לארץ".^[2] יודגש כי נוסח הסעיף מדגיש את העובדה שקק"ל "תוסיף לפעול כמוסד של ההסתדרות הציונית העולמית".
• בשנת 2013 הניח משרד המשפטים תזכיר חוק לשינוי בחוק קרן קיימת לישראל, שיכונה "חוק קרן קיימת לישראל (תיקון – הקרן הקיימת לישראל – גוף מבוקר), התשע"ד-2013.^[3] בין שאר ההנמקות לשינוי בחקיקה, מצוין בתזכיר: "הקרן הקיימת לישראל הוקמה לכתחילה כחברה בתחום המשפט הפרטי. יחד עם זאת, מעמדה של הקרן הקיימת לישראל מיוחד בכך שהוקמה מחדש בשנת 1953 בחוק ונוכח העובדה שביסוד יעדיה ותפקידיה מאז כינונה מצויות משימות לאומיות כלליות. הקרן הקיימת לישראל ממלאת תפקידים ציבוריים בעלי חשיבות ומפעילה סמכויות שבמהותן הן סמכויות שלטוניות מובהקות שאלמלא היו מבוצעות בידי הקרן הקיימת לישראל, הן היו מבוצעות בידי מוסד ממוסדות המדינה". מכאן מגיעים מנסחי החוק למסקנה, ש"מכלול מאפייניה של הקרן הקיימת לישראל, יעדיה, התפקידים הציבוריים אותם היא ממלאת והזיקה בינה ובין המדינה ורשויותיה מצדיקים הכפפת גוף זה לביקורת המדינה" (שם, שם).

ניתוח המצב הסטטוטורי של גופי הביקורת בקק"ל

• הביקורת בהסתדרות הציונית ובסוכנות נערכת על ידי אחד מגופי הביקורת הציבורית מקצועית בישראל. פרידברג (1986: 16) מנה את גופי הביקורת הציבורית העיקריים בישראל, ובהם: מבקר המדינה, מבקר ההסתדרות הכללית^[4] ומבקר ההסתדרות הציונית והסוכנות. יותר מזה, אליבא דפרידברג (שם, 24), "חוק מבקר המדינה, תקנון ההסתדרות הציונית וחוקת ההסתדרות מסמיכים את כל שלושת גופי הביקורת הציבורית הנדונים לבדוק כל אחד בתחומו – את פעולות הגופים המבוקרים".^[5]
• ב"חוקה של ההסתדרות הציונית העולמית והתקנות לביצועה" (יולי 2014), בסעיף 60 נקבעו מעמדו, תפקידיו, סמכויותיו וסדרי הדיווח של מבקר ההסתדרות הציונית. בין היתר נקבע בסעיף זה (פסקה 5), כי "המבקר ימסור דין וחשבון על תוצאות ביקורתו לקונגרס ולוועד הפועל, ואם יידרש לכך, לוועדה המתמדת לענייני תקציב וכספים, שהוקמה על ידי הוועד הפועל". עוד נקבע (פסקה 6), כי "המבקר וסגן המבקר יהיו בלתי תלויים במוסדות ובגופים המבוקרים על ידיהם ואחראים לפני הקונגרס והוועד הפועל בלבד". כלומר, הביקורת בהסתדרות הציונית אינה כפופה לאיש ומדווחת אך ורק למוסדות הרחבים של הארגון. מכוח הסעיף הנ"ל פסקה 8, "פרטי סמכויותיהם ותפקידיהם של המבקר וסגנו, דרכי פעולתם וסדרי עבודתם וחובות הגופים המבוקרים לגבי הביקורת ייקבעו בתקנון מיוחד, שיתקבל על ידי הקונגרס או הוועד הפועל". עיון ב"תקנון המבקר והמשרד לביקורת ההסתדרות הציונית העולמית" (11.6.1991), מעלה, כי בסעיף 5 לתקנון נקבע מפורשות ש"המבקר אינו כפוף בעבודתו^[6] למרותו של איזשהו גוף ואינו תלוי בו ואחריותו בפני הקונגרס והוועד הפועל בלבד (על פי סעיף 60, פסקה 6, של החוקה)". ניתן לראות בחוקת ההסתדרות הציונית מסמך המקנה למבקר ההסתדרות הציונית מעמד חוקתי בתוך ההסתדרות הציונית, בדומה למעמדו החוקתי של מבקר המדינה שנקבע בחוק יסוד: מבקר המדינה ובעיקר בסעיף 6 בו כלהלן: "במילוי תפקידיו יהיה מבקר המדינה אחראי בפני הכנסת בלבד ולא יהיה תלוי בממשלה". בהקשר הזה ניתן לערוך הקבלה בין מעמדו של "תקנון המבקר" מול חוקת ההסתדרות הציונית כמעמדו של חוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב] למעמדו מול חוק יסוד: מבקר המדינה. פרידברג (שם, 23) מציין ש"הדעת נותנת, שחוק מבקר המדינה עמד לנגד עיניהם של מעצבי תקנון מבקר ההסתדרות הציונית".^[7] 
• פרידברג (111:1988) מציין שהביקורת בהסתדרות הציונית ובסוכנות החלה ב-1947, שנה לפני קום מדינת ישראל. עוד מציין Friedberg (112:1988) שחלק ניכר ממקורות אלה הם מקורות של תרומות מחוץ למדינה – מגביות וגיוס תרומות מיהודים מחוץ לישראל וכן מענקים של ממשלת ארה"ב. מקורות חיצוניים אלה מעלים סוגיה נוספת – אין למבקר המדינה אפשרות חוקית לבדוק ביצוע של תקציב הסוכנות, שחלקו הארי מורכב ממקורות הכנסה שמקורם כלל אינו בישראל. אמנם אין בכוונת מבקר המדינה ואין בסמכותו לבקר את פעולות הסוכנות היהודית, אלא לבחון את הפעילות של קק"ל בלבד, אך גם חלק מפעולות קק"ל מתוקצבות מתרומות מחו"ל, ואגב זאת יש חשש לפגיעה אפשרית בפעולות של ההסתדרות הציונית ושל הסוכנות בחו"ל, לרבות בפעולות של קק"ל. לא בכדי, ההסתדרות הציונית והסוכנות אינן מוזכרות במסגרת הגופים המבוקרים על ידי מבקר המדינה ומפורטים בחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב]. ולא בכדי, תזכיר החוק המדובר בא לכסות על החלל המשפטי הקיים בחקיקה העכשווית על ידי חקיקה עקיפה, שיהיו לה השפעות על סוגי הגופים הנתונים לביקורתו של מבקר המדינה, המפורטים בחוק מבקר המדינה בסעיף 9.^[8]
• לכן, לדעת כותב שורות אלה, קיימת אמנם אפשרות לכאורית לביצוע ביקורת של מבקר המדינה בקק"ל,[9] אך זאת אפשרות דחוקה. לדעת כותב שורות אלה דרך המלך לעריכת ביקורת מקיפה בקק"ל היא הליכה באחת משלוש חלופות שעל ידי הפעלתן ניתן להסמיך את מבקר המדינה לקיים ביקורת בקק"ל: א. שינוי בחקיקה; ב. החלטת הכנסת; ג. הסכם בין ההסתדרות הציונית והסוכנות לבין הממשלה, ובדרך זאת לא פסע מבקר המדינה
• עוד מציין פרידברג (, p. 112), כי המבנה של הביקורת הציבורית מבוסס על שתי הנחות יסוד: הראשונה – אי-תלות מוחלטת של הגוף המבקר מהמוסד שאת פעולותיו הוא מבקר, ושנייה – זכותם של התורמים למוסד ושל אלה הנהנים מפעולותיו לקבל דוחות סדירים, אמינים ובלתי תלויים על הניהול והוצאות הכספים של התרומות שנתקבלו מהציבור. בין הגופים המבוקרים מציין פרידברג את קק"ל הדואגת לרכישה, לפיתוח ולייעור של ארץ ישראל. לקק"ל יש חוקה משלה כגוף בינלאומי התנדבותי החסר יכולת אכיפה. מבחינה פוליטית, ההסתדרות הציונית והסוכנות אינן נתונות למגבלות הרגילות ולנשיאה באחריות ציבורית הנדרשת ממינהל המדינה ונהנות ממידה רבה של אוטונומיה וגמישות. בתוך כך, יודע פרידברג לספר לקורא, שההסתדרות הציונית גמרה אומר להקים מסגרת של ביקורת ציבורית כבר בשנת 1925. בפועל, מונה המבקר הראשון רק בשנת 1947 (Ibid., pp. 112-113).
• על רקע האמור לעיל יש להציב את מורכבותה ורגישותה של הסוגיה על כל היבטיה:
  • מחד גיסא, הצד המשפטי מאפשר לכאורה ביקורת של מבקר המדינה בקק"ל, על יסוד סעיף 9 (5) לחוק מבקר המדינה ועל יסוד כתב ההאמנה[10] מ-28.11.1961 בין ממשלת ישראל וקק"ל, שבו סוכם בין השאר על הקמתה של "המועצה הקיימת ליד הקרן הקיימת לישראל לענייני הכשרת המקרקעים ופיתוחם, (אשר) תקבע את מדיניות הפיתוח בהתאם לתוכנית הפיתוח החקלאית של שר החקלאות, תאשר הצעת תקציב של מנהל הפיתוח, תפקח על פעולות מנהל הפיתוח ועל אופן ביצועו את האמנה הזאת. מספר חברי המועצה יהיה 13: מחציתם פחות אחד ימונו על ידי הממשלה".

מעבר לצד המשפטי, לצד התומך בהפעלת הביקורת של מבקר המדינה חשוב להוסיף את העובדה שמבקר המדינה פועל מתוך פרספקטיבה ביקורתית רחבה יותר, משום שהוא רשאי לבדוק את מערכת יחסי הגומלין שבין הממשלה לבין קק"ל בהיבטים יותר רחבים מאשר מבקר ההסתדרות הציונית העולמית והסוכנות היהודית לארץ ישראל, שאין בסמכותו לחרוג מתחומי הגופים המבוקרים שעל ביקורתם הוא מופקד. מבחינה זו ניתן לראות כאן מצב של היררכיה של גופי הביקורת, כאשר מבקר המדינה מצוי בראש הפירמידה.

• על חשיבות מעמדה ותרומתה המערכתית של ביקורת המדינה ניתן ללמוד גם מהמידע דלהלן: באוקטובר 2015 פורסם בתקשורת ש"משרד מבקר המדינה משלים בימים אלה דוח שצפוי להעלות ממצאים חמורים על אודות פעילות קרן קיימת לישראל (קק"ל). בקרב גורמים משפטיים קיימת הערכה שלפיה ממצאי הדוח יועברו גם ליועץ המשפטי לממשלה יהודה וינשטיין מכיוון שהם מעלים חשש לביצוע מעשים פליליים. בין השאר נמצא כי גורמים בכירים במוסדות קק"ל, שעסקו בפרויקטים בפיתוח הקרקעות, טיפלו בהם למרות שיש להם לכאורה נגיעה אישית בקרקעות. … משרד מבקר המדינה אישר כי "המשרד נמצא בשלבים המתקדמים במטלת הביקורת 'פיתוח מקרקעי ישראל בידי קק"ל'. כבר בקרוב יישלחו לגורמים השונים שיש להם נגיעה לעניין טיוטות לצורך קבלת התייחסותם לממצאים החמורים שנחשפו במהלך הבדיקה בקק"ל. מבקר המדינה השופט יוסף שפירא גם נועד עם יו"ר הסוכנות היהודית נתן שרנסקי, זאת במסגרת פעילותו של המבקר להחיל ביקורת של משרדו על כל המוסדות הלאומיים".
• מאידך גיסא, גם אם נקבל את הדעה שמייצג מבקר המדינה באשר לסמכותו לבקר את מקצת מפעולות קק"ל, הרי שאין זאת הליכה בדרך המלך: הדרך המשפטית והציבורית הנאותה להפעיל ביקורת על קק"ל היא הליכה באחת משלוש החלופות שהחוק קבע, כמפורט לעיל.
• בנוסף, יש להביא בחשבון שיש לכך השלכות על מעמדו של מבקר ההסתדרות הציונית העולמית והסוכנות היהודית[11]. זאת מאחר שכבר הוזכר לעיל שבסעיף 16 של אותה אמנה הוסכם שקק"ל תמשיך לשמש מוסד של ההסתדרות הציונית העולמית.

פעולות הביקורת החיצונית בקק"ל – סקירה

מטרות הביקורת (גם) בקק"ל הן: "לקבוע אם הגופים המבוקרים פועלים באורח חוקי, בגדר התקציב המאושר, ותוך קיום כללי המינהל הכספי והכללי התקין, ואם הם פועלים בחיסכון, ביעילות ותוך שמירה על טוהר המידות" (משרד המבקר, דין וחשבון לשנת 2013: 9).

בין השנים 2003 ל-2015 פרסם מבקר ההסתדרות הציונית והסוכנות 24 נושאי ביקורת על ההסתדרות הציונית, 17 נושאי ביקורת על קק"ל ו-9 נושאים נוספים בקרן היסוד. רוב הנושאים  שנבדקו בקק"ל, כגון אגף מערכות מידע, מאגרי מים, אגף התחזוקה, המכון לחקר מדיניות קרקעית ושימושי קרקע ע"ש ש' בן שמש, מינהל פיתוח הקרקע, פרויקטים בתחום הכשרת קרקע ודרכים, שכר ומשאבי אנוש, ניהול השקעות ועוד, היו נושאים תפעוליים ולא אסטרטגיים ובעלי השלכות רוחב על מערכת יחסי הגומלין שבין המדינה לבין קק"ל. עם זאת, יש בהם כדי להצביע על דגשי הביקורת ועל החשיבות הרבה שמייחס מבקר ההסתדרות הציונית לביקורת בקק"ל.

באשר לשקיפות של קק"ל: ביולי 2015 פורסם שמשרד המשפטים כפה על קק"ל להירשם כחברה לתועלת הציבור (חל"צ). כתוצאה מכך נאלצה קק"ל לפרסם את הדוחות הכספיים שלה לציבור ובכך הועצמה השקיפות של נתוניה הכספיים לציבור (אמסטרדמסקי, שם, 7.7.2015).

דיון

• עיון בדוחות הביקורת של מבקר ההסתדרות הציונית בתקופה שבין 2010 ל-2013 מעלה, כי למעלה משליש מהנושאים המבוקרים בשנים הללו בוצעו בקק"ל. לפי פרידברג, אין כל ספק שמעמדו של מבקר ההסתדרות הציונית העולמית והסוכנות היהודית לא"י הוא כשל מבקר ציבורי-מקצועי ולא של מבקר פנימי. המבקר אחראי בפני הגופים הרחבים של שני הארגונים (Friedberg, 1988:112).

די אפוא בנתונים אלה כדי לסתור על פניה את הנחת היסוד שהביע מבקר המדינה בדבריו בכנס שנערך באוניברסיטת חיפה ב-5.6.2014. מבקר המדינה יצא מתוך נקודת הנחה מוטעית שעל פיה "לבוא היום ולהגיד שקרן קיימת לישראל לא צריכה להיות מבוקרת, זה לא מתאים למאה ה-21. הקרן הקיימת לישראל מהווה מדינה בתוך מדינה. יש לה תקציב משלה, הכול סגור וחסוי ולא שקוף".^[12]

• בעיני כותב שורות אלה אין ספק שחיוני לערוך ביקורת ולפרסם ליקויים גם על קק"ל, בוודאי לנוכח ההיקף הכספי של פעולותיה ורוחב היריעה שלהן. עם זאת, נשאלת השאלה האם מצב עניינים שבו קק"ל תבוקר בו זמנית על ידי שני מוסדות של ביקורת ציבורית מקצועית הוא נכון, כלומר מצב שבו גם משרד מבקר המדינה וגם מבקר ההסתדרות הציונית והסוכנות יבקרו את קק"ל ייצור כפילות מסוימת, אף שאין מניעה משפטית לכפילות כזאת בביקורת הציבורית.
• שאלה נוספת – שאלת כפל הביקורת הציבורית על אותו גוף, שמחייבת הרחבה:
• ייתכן מצב מורכב שבו קק"ל תהיה גוף מבוקר הן של משרד מבקר המדינה והן של מבקר ההסתדרות הציונית בו זמנית, בהיות שני גופים אלה מבקרים ציבוריים-מקצועיים.
• התוצאה הבלתי נמנעת ממצב דברים זה היא ערעור מעמדו של מבקר ההסתדרות הציונית והסוכנות, ולמעשה הבעת אי אמון במוסד מבקר ההסתדרות הציונית והסוכנות וביכולתו לבצע את ביקורתו כדבעי.^[13]
• חשוב להדגיש כאן כי מעמדו של האחרון הוא מעמד של מבקר ציבורי-מקצועי ולא של מבקר פנימי, והתוצאה בפועל תהיה שמבקר ההסתדרות הציונית והסוכנות יהפוך במקרה הטוב למעין מבקר פנימי שפעולותיו תבוקרנה אף הן על ידי מבקר המדינה (גם אם לא להשלכות אלה התכוון מבקר המדינה בדבריו).
• בעניין זה יש לחשוב גם על תרחיש בעייתי נוסף – לפיו תקוים ביקורת בקק"ל על ידי שני מבקרים ציבוריים-מקצועיים בו-בזמן, ואף על נושאים זהים. במקרה זה גם אם שני גופי הביקורת יערכו את ביקורותיהם על פי תקני הביקורת האוניברסליים, קיימת סכנה שממצאי האחת לא יחפפו את ממצאיה של הביקורת האחרת על כל ההשלכות העלולות לנבוע מכך.
• בחינת הסוגיה הנדונה מן ההיבט של אחד מתקני הביקורת המתקדמת – תקן החיסכון (Economy), מעלה שאלה בדבר בזבוז משאבי ציבור בעצם קיומה האפשרי של ביקורת ציבורית כפולה, ולעתים חופפת, על קק"ל ופעולותיה.^[14]
• הדילמות הנובעות ממצב דברים זה הן, בין היתר, חשש לאמירות סותרות, כפל ביקורת, והחלשת הביקורת החיצונית מטעם המוסדות הלאומיים.

סוף דבר – אירועים של העת האחרונה

• ב-12.10.2015 אישרה הממשלה הסכם בינה לבין קק"ל "שיפתח את הפתח לניסוח אמנה חדשה בין הצדדים שתחליף את זו מ-1961" (אמסטרדמסקי, שם, 13.10.2015). לדעת אמסטרדמסקי, "המדינה שמה את ידה על מקור כספי כמעט אינסופי. בנוסף, מעתה הכסף ילך לאן שהממשלה תגיד וקק"ל לא תוכל לחלק תקציבים לארגונים ולרשויות מקומיות בחוסר שקיפות" (שם, שם). בשלב זה מוקדם מדי להעריך האם באמנה החדשה תהיה התייחסות כלשהי למעמדו העתידי של מבקר המדינה בכל הקשור להחלת ביקורת שלו וביצועה בקק"ל.

·         עם חתימת שורות אלה נודע כי ב-20.10.2015 פורסמה הודעה לתקשורת מטעמה של ועדת הכנסת לענייני ביקורת המדינה, שכותרתה "נדחתה ההצעה להפוך את הקרן הקיימת לגוף מבוקר". בכך נסתם (לפי שעה) הגולל על הניסיון להכפיף את כלל קק"ל לביקורת המדינה. ימים יגידו האם בכך תמו הניסיונות לשנות את המצב.

סיכום

מטרתה של רשימה זו הייתה לבחון את ישימותה ומועילותה, הלכה למעשה, של הצעתו של מבקר המדינה, השופט (בדימוס) יוסף שפירא, להפעיל ביקורת ולו חלקית על קק"ל.

• דרך המלך: הפעלת ביקורת על קק"ל דרך "חרך" משפטי היא דרך דחוקה. דרך המלך היא באמצעות: א. שינוי בחקיקה; ב. החלטת הכנסת; ג. הסכם בין ההסתדרות הציונית והסוכנות לבין הממשלה, ובדרך זאת לא פסע מבקר המדינה.
• שאלת הכיסוי הביקורתי של קק"ל: מעיון בנתונים שפרסם מבקר ההסתדרות הציונית העולמית והסוכנות היהודית לארץ ישראל, עולה שלמעלה משליש מנושאי הביקורת בתקופה שבין 2003 ל-2013 היו על קק"ל, יחידותיה ופעולותיה. כלומר היה כיסוי ביקורתי לא מועט. עם זאת, עיון ברשימת נושאי הבדיקות מעלה כי מרביתן עסקו בנושאים תפעוליים ולא בסוגיות אסטרטגיות רגישות. בסוגיות מורכבות אלה, המקיפות את יחסי הגומלין בין קק"ל למדינה, גם מהיבט של משרדי הממשלה ותוך נגישות למידע שבידיהם, יש למבקר המדינה יתרון.
• מגבלות בגין מימון חו"ל: מקורות המימון של ההסתדרות הציונית, של הסוכנות ושל קק"ל הם בחלקם מחו"ל. על כן נשאלת השאלה האם אין בכניסתו של מבקר המדינה לביקורת בקק"ל משום פגיעה אפשרית בפעולות של ההסתדרות הציונית ושל הסוכנות בחו"ל, לרבות קק"ל. סבורני כי לא לכך התכוון מבקר המדינה.
• פגיעה במעמד מוסד הביקורת הציבורית בהסתדרות הציונית: עצם כניסתו של מבקר המדינה לביצוע ביקורת בקק"ל יוצרת התנגשות אפשרית בין שני מוסדות של ביקורת ציבורית-מקצועית ופגיעה במעמדו של מוסד הביקורת הציבורית בהסתדרות הציונית, דווקא בשל מעמדו הייחודי.

הנה כי כן, יש לתת את הדעת לשאלות אלה ובכלל זה: כיצד יש לנהוג במקרה של שני מבקרים ציבוריים-מקצועיים באותו גוף מבוקר?

מקורות

1. אמסטרדמסקי, שאול, "השקיפות תמשיך לחכות: נכשל הניסיון להכפיף את קק"ל לביקורת מלאה של המבקר", כלכליסט, 31.12.2014.
2. אמסטרדמסקי, שאול, "קק"ל נאלצה לחשוף: ההכנסות ב-2014 הסתכמו ב-2.4 מיליארד שקל, עלייה של % 20", כלכליסט, 7.7.2015.
3. אמסטרדמסקי, שאול, "ניצחון מוחץ למדינה על קק"ל", כלכליסט, 13.10.2015.
4. החוקה של  ההסתדרות הציונית העולמית, יולי 2014.

5.      הכנסת ה-20, "נדחתה ההצעה להפוך את הקרן הקיימת לגוף מבוקר", הודעות הכנסת (ירושלים, הכנסת, הוועדה לענייני ביקורת המדינה, 20.10.2015).

1. חדשות חיפה והצפון, גיליון1658, 11.6.2014.
2. חוק יסוד: מבקר המדינה.
3. חוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].
4. חוק קרן קיימת לישראל, תשי"ד-1953.
5. כתב האמנה בין ממשלת ישראל וקק"ל https://www.kkl.org.il/?catid=%7BDFF37A9A-254F-4764-B2C8-7A5EEF5D6043%7D
6. מבקר המדינה,

https://www.mevaker.gov.il/he/About/Pages/GufimMevukarim.aspx#%D7%94

1. סיון, מאיר, "ביקורת תלת ממדית בהסתדרות הכללית", המבקר הפנימי, חוברת 92 (ת"א, לשכת המבקרים הפנימיים, 1999, ספטמבר, עמ' 138-135.
2. פרידברג, אשר, "מאפייני הביקורת הציבורית בישראל", עיונים בביקורת המדינה, חוברת 40 (ירושלים, משרד מבקר המדינה, 1986).
3. צימוקי, טובה, "המבקר יחשוף: חשש למעשים פליליים בקק"ל", YNET, אוקטובר 2015). https://www.ynet.co.il/articles/0,7340,L-4706093,00.html
4. תזכיר חוק קרן קיימת לישראל (תיקון – הקרן הקיימת לישראל – גוף מבוקר), התשע"ד-2013, סימוכין 803-99-2013-082089.
5. תקנון המבקר והמשרד לביקורת ההסתדרות הציונית העולמית (1991).
6. Friedberg, Asher, "Public Audit at the World Zionist Organization and the Jewish Agency for Israel, 1947-1984, The Jewish Journal of Sociology, vol. XXX. No. 2, 1988, pp. 111-119.

[1] עיון באתר האינטרנט של מבקר המדינה באוקטובר 2015, מעלה כי בפועל לא צוינה קק"ל כגוף מבוקר על ידי מבקר המדינה. יש להניח שהסיבה לכך נעוצה בעובדה שמבקר המדינה בוחן רק סוגיות ספציפיות מתוך מכלול נושאי הפעילות של קק"ל.   (https://www.mevaker.gov.il/he/About/Pages/GufimMevukarim.aspx#%D7%94

[2] כתב האמנה בין ממשלת ישראל וקק"ל https://www.kkl.org.il/?catid=%7BDFF37A9A-254F-4764-B2C8-7A5EEF5D6043%7D

[3] תזכיר חוק קרן קיימת לישראל (תיקון – הקרן הקיימת לישראל – גוף מבוקר), התשע"ד-2013, סימוכין: 803-99-2013-082089.

[4] בשנת 1995 בוטל משרד מבקר ההסתדרות הכללית ונותרה רק לשכת המבקר הפנימי של ההסתדרות. ראה בהקשר זה סיון (1999: 136).

[5] ראה בהקשר זה סיון ( שם: שם).

[6] יצוין כי נוסח הסעיף מדגיש שהמבקר אינו כפוף בעבודתו למרותו של איזשהו גוף, ומכאן עלול להשתמע שבנושאים שאינם קשורים לתהליך העבודה שלו הוא עשוי להיות כפוף לגוף או לבעל תפקיד כלשהו.

[7] בעת פרסום מאמרו של פרידברג טרם נתקבל ופורסם חוק יסוד: מבקר המדינה. זה האחרון פורסם במקורו בס"ח 1237 ב- 24.2.1988.

[8] חוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב],

[9] כאמור בנסיבות המצוינות בסעיף 9(6) לחוק מבקר המדינה: "כל אדם, מפעל, מוסד, קרן או גוף אחר, שיועמדו לביקורת על פי חוק, על פי החלטת הכנסת או על פי הסכם ביניהם ובין הממשלה".

[10] כאמור, סעיף 9(5) לחוק מבקר המדינה קובע שבין הגופים המבוקרים על ידי מבקר המדינה יהיו גם "כל חברה ממשלתית, כהגדרתה בחוק החברות הממשלתיות, תשל"ה-1975 (להלן –  חוק החברות הממשלתיות) וכן כל מפעל, מוסד, קרן או גוף אחר, שהממשלה משתתפת בהנהלתם". במקרה דנן, על יסוד החוק והאמנה אכן ענייננו בגוף מבוקר שהממשלה משתתפת בהנהלתו.

[11] בכלל זה כפילות הביקורות עלולה לפגוע במעמדו של מבקר ההסתדרות הציונית העולמית והסוכנות היהודית לארץ ישראל. וכאמור – היבט נוסף הוא רגישות גיוס התרומות בעולם ושאלת סמכות מבקר המדינה בסוגיות רגישות אלה

[12] ראה בתחילת המאמר.

[13] השווה: סיון, 1999: 137.

[14]  השווה: סיון, 1999: 138.

אודות הכותב/ת

מאיר סיון

ד"ר
אוניברסיטת חיפה

[email protected]