ביקורת ברשות המקומית – להבין, לשנות, להשפיע

מבוא ורקע

במאמר זה אסקור מספר פעולות ושיטות עבודה שיישמנו בשנים האחרונות בביקורת העירייה. פעולות ושיטות אלו מאפשרות לביקורת בעיריית ירושלים להישאר רלוונטית ואף להיות גורם פרו-אקטיבי – גורם המוביל ומדרבן את הרשות לשפר את השירות הניתן ללקוחות – תושבי העיר, ולהשיג את המטרות והיעדים שקבעה לעצמה.

מגמות של שינוי

בשנים האחרונות רשויות מקומיות בארץ, ועיריית ירושלים בין המובילות שבהן, פועלות בקדחתנות לאימוץ שיטות ניהול מתקדמות, ובכלל זה: קביעת מטרות ויעדים, פיתוח כלים חדשניים למדידה של ביצועים, פיתוח מנהלים והטמעת טכנולוגיות חדשניות של "עיר חכמה" (המשתמשת במידע ובטכנולוגיות מתקדמות כדי להיות יעילה יותר בשימוש במשאבים, בחיסכון בעלויות ובאנרגיה, ובשיפור איכות החיים לתושבים).

למול שינויים אלה, גם פונקציית הביקורת ברשות המקומית, כדאי לה שתפעל לפי תפיסה הולמת וחדשנית, תגדיר אסטרטגיה מתאימה, ותאמץ כלים טכנולוגיים וניהוליים נכונים. פונקציית ביקורת שלא תתאים עצמה לשינויים המתחוללים ברשות שהיא מבקרת, תפסיק למלא את ייעודה, תישאר מאחור ותהפוך במהרה לגוף חסר חשיבות ובלתי רלוונטי.

 שלוש המגמות, משנות המציאות, ברשויות המקומיות בשנים האחרונות מוצגות להלן.

• גידול באוכלוסיית הערים במקביל להעברת שירותים מהשלטון המרכזי למקומי ללא תוספת תקציב הולמת

תהליכי העיור שמתרחשים בעולם בעשרות השנים האחרונות, מובילים יותר ויותר אוכלוסיות להתגורר בערים הגדולות. תהליך זה מתרחש גם בארץ, ובאופן מואץ יותר מאז תחילת המאה העשרים ואחת. בעיר ירושלים קיימת מגמת גידול באוכלוסייה נוכח הריבוי הטבעי של הקבוצות המאכלסות אותה (מספר הילדים בעיר הגיע לכ-300 אלף בשנה האחרונה), ולנוכח בלימת מגמת ההגירה השלילית.

במקביל למגמה זו, השלטון המרכזי בארץ מעביר, במשך השנים, יותר ויותר שירותים שהיו בעבר באחריותו לאחריות השלטון המקומי – לרוב בלי להוסיף תקציבים המאפשרים מתן שירותים אלה. די אם נציין לדוגמה את הדרישה להקמת צהרונים בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג, ואת הדרישה להציב שמירה בגני ילדים לנוכח המצב הביטחוני בירושלים, וזאת, עד כה, בלי להקצות את התקציב הנדרש ליישום דרישות אלה.

• פער גדל בין רמת השירות המצופה מהרשות המקומית לזו המסופקת לתושבים קיים פער הולך וגדל בין הציפיות לרמת שירות גבוהה מצד התושבים לבין יכולתה של הרשות לממש ציפיות אלו: מודעות גוברת של הציבור לרמת השירות שהוא מקבל מהרשות המקומית, מביאה לתחרות בין העיריות על מתן שירות טוב יותר לעסקים, לתושבים ולמבקרים, תחרות שבאה לידי ביטוי בתהליכי שיפור השירות והתמקדות בצורכי הלקוח. מנגד, הרשות המקומית מתקשה לממן את העלייה ברמת השירות הנדרשת, בהיעדר הגדלה של המקורות התקציביים בהתאמה. אם נוסיף לכך את העובדה שברוב הרשויות המקומיות עדיין נהוגות שיטות עבודה מסורתיות (ללא אסטרטגיות, מטרות, יעדים ומדדים), הרי שהפער בין הציפיות לבין השירות הניתן בפועל רק מחריף.
• זמינות של טכנולוגיות חדשניות לשיפור השירותים הניתנים על ידי הרשות המקומית

ההתפתחות הטכנולוגית המואצת תחת המושג "עיר חכמה", מהווה הזדמנות לשיפור תהליכים ברשות המקומית. בניגוד לשתי המגמות הראשונות, מגמה זו מאפשרת לרשויות המקומיות שישכילו לאמצה, להדביק את פערי התקציב באמצעות התייעלות והטמעת כלים חדשניים זמינים, שניתן להסב אותם וליישמם לטובת שיפור השירות, לרוב אף ללא הגדלת תקציבים.

הערכות הביקורת בעיריית ירושלים על רקע המגמות

על רקע קיומן של מגמות אלו, נוכחתי לדעת עם היכנסי לתפקידי כמבקרת עיריית ירושלים, שכדי שפונקציית הביקורת תהיה רלוונטית ומשמעותית ותוכל להשפיע על הנעשה בעירייה, על הביקורת לקדם פעולות נוספות – פרו-אקטיביות, הקשורות לאקלים הארגוני ולממשל התאגידי בעירייה ובתאגידים. כמו כן, מן הראוי להטמיע שיטות עבודה וניהול מתקדמות וחדשניות, תחילה בביקורת ואחר כך גם בעירייה עצמה. זאת, מלבד עבודת ביקורת שוטפת הנדרשת מתפקידה הסטטוטורי של ביקורת העירייה.

מטרת הפעולות הללו היא הגברת השפעתה של הביקורת הפנימית על הארגון תוך ניצול יעיל של המשאבים הקיימים.

ביקורת פנימית – פעולות נדרשות

להלן סקירה של הפעולות הנדרשות על מנת להשיג את יעדי הביקורת לאור שלוש המגמות שתוארו לעיל.

• שיפור מקצועיות צוות הביקורת ואימוץ תקנים מקצועיים בין-לאומיים

כצעד ראשון החלטנו לאמץ את התקנים המקצועיים של ה-IIA ולהטמיע שינוי בתפיסת הביקורת בעירייה, בקרב הנהלת העירייה ובקרב צוות עובדי הביקורת. כך, מתפיסה הרואה בביקורת גורם חיצוני לעירייה (בדומה למבקר המדינה), הפכנו לפונקציה שהיא חלק מהארגון ופועלת במקצוענות ובדרכים מגוונות כדי להביא ערך מוסף לארגון.
כחלק ממהלך זה פעלנו להכשרת הצוות באמצעות קורסים ייעודיים לצורך קבלת הסמכות בין-לאומיות בביקורת. בנוסף, רכשנו והטמענו כלי ביקורת חדשניים ששיפרו את איכות העבודה, שיפרנו את שיתופי הפעולה עם גורמים בעירייה ומחוצה לה, ואת תהליכי העבודה מול הנהלת העירייה, ובימים אלה אנו מעצבים מחדש את סל תוצרי הביקורת.

• סנכרון עבודת הביקורת עם תכנית החומש העירונית

בשנת 2015 השיקה עיריית ירושלים, לאחר תהליך מעמיק בסיוע אנשי אקדמיה מהשורה הראשונה בעולם, תכנית חומש אסטרטגית לעירייה. עיקרה של התכנית: התמקדות בלקוח, והפיכת העיר ירושלים לאטרקטיבית לעסקים, לתושבים ולמבקרים.

במסגרת התכנית אימצה הנהלת העירייה את התפיסה שכדי להדביק את הפערים התקציביים הנדרשים לצורך שיפור השירות, יש הכרח לפעול להגברת היעילות, האפקטיביות והחיסכון, וזאת בדרך של אימוץ חדשנות טכנולוגית וניהולית.

למול תכנית החומש האסטרטגית של העירייה שאליה נחשפנו, שאלנו את עצמנו כיצד פונקציית הביקורת העירונית צריכה לפעול כדי להתאים את עצמה לשינוי המתרחש בעירייה, וכדי להמשיך להיות בעלת ערך לעירייה.

החלטנו לערוך תכנון אסטרטגי מקביל לפונקציית הביקורת בעירייה, כדי לוודא שלמול תכנית החומש העירונית, יהיו לנו הכלים והיכולות הנדרשים על מנת להמשיך לספק תובנות לעירייה ולהיות אפקטיביים ורלוונטיים.

במסגרת התהליך האסטרטגי שערכנו בהשתתפות כל הצוות ובהנחיית יועץ חיצוני מומחה לאסטרטגיה:

• למדנו את התכנית האסטרטגית העירונית,
• ערכנו ניתוח SWOT (חוזקות, חולשות, הזדמנויות ואיומים) שבאמצעותו אספנו עשרות פריטי מידע, שאותם ניתחנו.
• ראיינו את בעלי העניין המרכזיים של הביקורת, ולמדנו מהם כיצד אנו נתפסים היום בעיני בעלי עניין אלה, ומהן הציפיות מהביקורת בעתיד.
• בהמשך בנינו את "מפת הדרכים" שלנו, הכוללת זיהוי והגדרת הייעוד, החזון והערכים של הביקורת בעיריית ירושלים.
• קבענו מטרות, יעדים, דרכי פעולה, מדדים וכלים למדידת הביצועים.
• עריכת סקר סיכוני בקרה תוך הטמעת תפיסת "ניהול סיכונים" בקרב מנהלים בעירייה
  • במקביל לתהליך האסטרטגי, סיימנו את מיפוי הסיכונים בעירייה, והכנו תכנית חומש לביצוע מטלות ביקורת.
• למיפוי הסיכונים שיזמנו בעירייה קבענו שתי מטרות עיקריות:

האחת – גיבוש תכנית עבודה רב-שנתית שתהיה מקבילה לתקופה הקבועה על ידי העירייה כתקופת התכנית האסטרטגית (תכנית החומש).

השנייה – חשיפת הנהלת העירייה לתחום ניהול סיכונים במטרה להניע תהליך ניהול סיכונים מובנה בעירייה ברמת ראש העירייה, מנכ"ל העירייה וראשי המנהלים. זהו אחד הכלים באפוד הכלים הניהוליים המשמשים את המנהלים בתהליכי קבלת ההחלטות והניהול השוטף, במטרה להביא ערך מוסף ושיפור יכולת השגת יעדים ומטרות.

• בשנת 2016 השלמנו, בתהליך שיתופי עם מנהלים ועובדים בעירייה, את מיפוי הסיכונים, וגיבשנו תכנית עבודה רב-שנתית לחומש. כפועל יוצא, הנהלת העירייה נחשפה לתפיסת "ניהול סיכונים", ומנכ"ל העירייה החליט להטמיע תפיסה זו בדיוני תכניות עבודה ובתהליכי הניהול השוטף.

שילוב תכנון מטלות הביקורת, הנגזר מסקר הסיכונים, בתיאום ובשילוב עם התכנון האסטרטגי המתווה את דרכי הפעולה להשגת החזון, המטרות והיעדים של הביקורת, יגבירו את הביטחון שנמשיך לספק ערך לבעלי העניין שלנו.

• התמקדות בשיפור השירות

מאחר שנושא השירות הניתן על ידי העירייה לתושב הוא במהות תפקידה של הרשות המקומית, הצבנו נושא זה בראש סדר העדיפות של הביקורת. כפועל יוצא:

• החלטנו למקד מאמץ שיביא לשיפור השירות הפרונטלי, המענה הטלפוני והאינטרנטי הניתן בעירייה.
• לצורך זה: גיבשנו מתודולוגיה חדשנית לבדיקת הנושא, מנקודת מבטו של מקבל השירות.
• מיפינו, לראשונה בעירייה, את כל אותם "פתחי שירות" שבהם ניתן שירות פרונטלי.
• ערכנו שאלון תוך שימוש בכלי טכנולוגי לעריכת סקרים, וגייסנו לצורך ביצוע הבדיקה את כל עובדי הביקורת, כולל צוות התלונות והצוות המנהלי.
• המתודולוגיה, המיפוי והשאלון שגיבשנו, הועברו בסיום הבדיקה להמשך טיפול הממונה על איכות השירות – דבר שתרם לבניית יחסי אמון ושיתוף עם המבוקרים.

תוצאות סדרת הדוחות שערכנו בנושא, בשילוב עם מיפוי "פתחי השירות" והמרכזיות שהביקורת ייחסה לנושא בתכניות העבודה שלה, תרמו לשינוי מהותי בתפיסת השירות של העירייה בקרב הנהלת העירייה והעובדים, ולשיפור השירות הניתן לתושבים.

• מיצוי הכנסות העירייה ממשרדי ממשלה
  השתתפות משרדי הממשלה במימון הרשויות המקומיות היא אחד המקורות החשובים ביותר בהכנסותיהן. נוסף על המענק הכללי המועבר ממשרד הפנים, משרדי ממשלה ייעודיים (כגון משרד החינוך) מממנים שירותים ממלכתיים שבתחום סמכויותיהם ואשר מוענקים באמצעות הרשויות המקומיות. בשנת 2015 תוקצבו ההכנסות לעיריית ירושלים ממשרדי הממשלה בכ-1.3 מיליארד ש"ח (לא כולל מענק הבירה), ומהם 756 מיליון ש"ח ממשרד החינוך.

לאור מהותיות ההכנסות מהשלטון המרכזי, כללנו בתכנית העבודה של הביקורת סדרה של בדיקות לבחינת מיצוי הכנסות העירייה ממשרדי ממשלה ומגורמים חיצוניים, ובכלל זה: משרד החינוך, משרד הרווחה, המשרד לביטחון פנים ומפעל הפיס. דוחות ביקורת אלה הניבו לעירייה הכנסות בהיקף כספי מהותי (הן בהחזרים כספיים ישירים והן במניעת הפסדים עתידיים).

• "הפיכת הפירמידה" של הבקרה בתאגידים העירוניים וחיזוק הממשל התאגידי

בעיריית ירושלים יש למעלה מ-40 תאגידים עירוניים ומעין-עירוניים המשלימים בפעילותם את השירותים שהעירייה מחויבת לספק. על פי המדיניות של ראש העירייה, העירייה היא הרגולטור, ואילו פעילות השטח בכל המישורים מתבצעת בפועל באמצעות התאגידים. כך למשל פעילות בינוי כיתות לימוד של העירייה הועברה לתאגיד עירוני המתמחה בבינוי, ופעילות הפקת האירועים הועברה, ברובה, לתאגיד עירוני המתמחה בהפקת אירועים.

מאחר שמדובר בגופים מבוקרים, כהגדרתם בפקודת העיריות, מתחייבת היערכות מתאימה של הביקורת בעירייה כדי שניתן יהיה להתמודד עם היקף מהותי של פעילות עירונית המועברת לתאגידים אלה.

בבחינה של מצב הביקורת הפנימית בתאגידים, התברר שבתאגידים העירוניים חסרה רגולציה המחייבת קיום מערך בקרה פנימית בתאגיד. מנגד, התברר שמנהלי התאגידים חווים ריבוי גורמי ביקורת חיצוניים, בכלל זה: מבקר המדינה, מבקר העירייה, רשם העמותות במשרד המשפטים, משרד הפנים ומשרדי ממשלה רלוונטיים נוספים.

מצב זה, של ריבוי ביקורת חיצונית ללא ביקורת פנימית נאותה, דרש שינוי, משום שהתברר שהביקורת לא הייתה אפקטיבית.

המתבקש:  "להפוך את הפירמידה" של הבקרה בתאגידים, ולבסס אותה על ממשל תאגידי ומערך בקרה פנימי בתאגיד, הכולל: מבקר פנימי שיהיה מקצועי ובלתי תלוי, ועדת ביקורת, הנחיות לסנכרון עבודתם של הדירקטוריון, ועדת ביקורת והמנכ"ל, והגדרת קשרי הגומלין בין הביקורת הפנימית של התאגיד לבין ועדת הביקורת בתאגיד וגורמי הביקורת החיצונית.

לצורך כך גיבשנו עקרונות ל"ביקורת בתאגידים עירוניים ומעין-עירוניים" הפועלים מול עיריית ירושלים, ויזמנו תהליך שיתופי לכתיבה של נוהל שישקף עקרונות אלה, תוך כדי בניית יחסי אמון והידברות עם הנהלות התאגידים והנהלת העירייה בסיוע גורמים מקצועיים.

הנוהל הושלם והופץ ביולי 2015, ומאז הוא מצוי בתהליכי הטמעה בתאגידים, באחריות הגורם העירוני האחראי לממשק מול התאגידים. חלק מהתאגידים כבר נקטו פעולות לאישור וליישום הוראות הנוהל באורגנים הפנימיים שלהם.

במסגרת "מהפכה" זו, במקביל לגיבוש הנוהל, ובמטרה לחזק ולגבש את גורמי הבקרה והביקורת בתאגידים ובעירייה, יזמנו סדרה של כנסים מקצועיים בעיריית ירושלים.

כנסים אלה נועדו להפגיש את כל בעלי העניין בתחום הביקורת בתאגידים, ובכלל זה: חברי ועדת הביקורת, דירקטורים חיצוניים ונציגי העירייה בדירקטוריונים, מנכ"ל ויו"ר התאגיד.

בכנסים נחשפו הנהלות התאגידים והגורמים האמונים על ביקורת ובקרה לעקרונות הממשל התאגידי, לניהול סיכונים בעבודת הדירקטוריון, ולניהול סיכונים ככלי ניהולי בתאגידים. בכנסים אלה התקיימו הרצאות, דיונים ומפגשי סיעור מוחות בנושאים מגוונים, והמשתתפים נחשפו לתפיסת הביקורת הנהוגה בעירייה.

סיכום

לנוכח שינויים בלתי פוסקים במציאות הכלכלית-חברתית-תקציבית-טכנולוגית  שחלים על הרשות המקומית, הרי שביקורת פנימית בשלטון מקומי המבקשת להיות אפקטיבית ותורמת, צריכה לאמץ אסטרטגיה של חדשנות מתמשכת ולא להתייחס לשינוי כאירוע חד-פעמי. עם זאת, אף כלי, חדשני ומתוחכם ככל שיהיה, לא יהיה אפקטיבי אם הביקורת לא תצליח לבנות יחסי אמון עם המבוקרים. שימוש נכון בשיטות ובכלים חדשניים, יחד עם בניית קשרי עבודה נכונים ויצירת שיתופי פעולה עם המבוקרים, יובילו לאימוץ הכלים מצדם, ויאפשרו לביקורת להגדיל את השפעתה ואת הערך שהיא מביאה לעירייה.

אודות הכותב/ת

מלכה דרור

CIA ,CISA ,CRISC
מבקרת עיריית ירושלים