הצילו את המציל
הגנת נציב תלונות הציבור על מבקרים פנימיים
בחוק מבקר המדינה קיימת הגנה מיוחדת על מבקר פנימי בארגון, שמעצם תפקידו חשוף יותר מעובדים אחרים בארגון לפגיעה מצד הממונים עליו. בסקירה זו נעמוד בקצרה על התנאים למתן צו הגנה למבקרים פנימיים מכוח חוק מבקר המדינה, על האופן שבה מתבררת בנציבות תלונות הציבור בקשה לצו הגנה שהגיש מבקר פנימי ועל הסעדים שהנציב מוסמך לתת במסגרת בקשה זו, ונסיים במבט צופה פני עתיד.
רקע
בשנת 1981 תוקן חוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב]. במסגרת תיקון זה הקנה המחוקק למבקר המדינה, בתוקף תפקידו כנציב תלונות הציבור, את הסמכות להגן על עובדי ציבור שהודיעו על מעשי שחיתות שבוצעו במקום עבודתם ובתגובה לכך התנכל להם מעסיקם.
בשנת 1990 החליט המחוקק הישראלי לשוב ולתקן את חוק מבקר המדינה ולהוסיף בו הגנה מיוחדת לעובד ציבור שממלא תפקיד של מבקר הפנימי. במסגרת תיקון זה נוסף לחוק מבקר המדינה סעיף 45א(2), הקובע כדלקמן:
"תלונה של עובד, שהוא מבקר פנימי בגוף כאמור בסעיף 36(1) או (2), למעט שוטר, סוהר וחייל, על העברתו מתפקידו או על מעשה החורג מהוראות חוק, תקנות, תקנון שירות המדינה, הסכם קיבוצי, או מהסדרים כלליים שנקבעו מטעם נציב שירות המדינה, או מהסדרים כלליים דומים, הפוגע במישרין במתלונן עצמו או המונע ממנו במישרין טובת הנאה, שעשה מי שממונה עליו בתגובה על פעולותיו במילוי תפקידו כמבקר פנימי – תבורר לפי הוראות פרק זה, בכפוף לסעיפים 45ג עד 45ה" (ההדגשות אינן במקור).
אין צורך להכביר מילים על הסיבה שבעטיה הוחלט להוסיף בחוק מבקר המדינה הגנה מיוחדת על מבקרים פנימיים. לצורך מילוי תפקידו נדרש המבקר הפנימי לבחון את אופן תפקודו של הגוף שבו הוא עובד כדי לוודא כי הוא תקין, לנבור בקרביו, ופעמים רבות לעמוד באומץ מול גורמים בעלי כוח והשפעה שלהם הוא נדרש גם לתת דין וחשבון כעובד מן המניין. לכן הוא חשוף יותר משאר העובדים, ואף משומרי סף אחרים, לפגיעה מצד הממונים עליו. לא רק בשל היותו האדם שגילה מעשי שחיתות, אלא גם בשל עצם מילוי תפקידו כמבקר פנימי.
בעת שתוקן חוק מבקר המדינה, חה"כ דוד ליבאי שימש יו"ר הוועדה לענייני ביקורת המדינה, ועמד על הסיבות למתן ההגנה המיוחדת למבקרים פנימיים: "יש ראשי רשויות מקומיות או מנהלי משרדים, או תאגידים ממשלתיים שאינם רואים בעין יפה את הביקורת. יש מהם הסבורים שעבודתו של המבקר הפנימי, החושפת שחיתויות ותקלות, מוציאה שם רע לגוף המבוקר. במקום שייטלו לעצמם אשראי ציבורי על חשיפת הליקויים, ויותר מכך – על תיקונם, נתקלנו בכך שראשי רשויות מקומיות מסוימים סבורים שעל המבקר הפנימי לשבח אותם או לפחות להימנע מביקורת, שאם לא כן הוא מטרד שיש לסלקו. נתקלנו בוועדה לענייני ביקורת המדינה בתופעות חמורות של צמצום תקציבים למבקר הפנימי, קיצוץ בכוח האדם שלו, פגיעה בתנאי עבודתו ואף ירידה לחייו כדי שיתפטר. כיום המבקר הפנימי הוא חסר גב וחסר הגנה…".
התנאים למתן צו הגנה למבקרים פנימיים מכוח סעיף 45א(2) לחוק מבקר המדינה
- התקיימו יחסי עבודה בין המבקר הפנימי ובין הגופים המנויים בחוק – חוק מבקר המדינה מספק הגנה על מבקר פנימי שמתקיימים יחסי עבודה בינו ובין הגופים המנויים החוק. כל עוד מתקיימים יחסים כאמור, מתכונת העסקתו של המבקר הפנימי אינה רלוונטית, כלומר: ההגנה ניתנת גם למועסקים בחוזה עבודה מיוחד, למועסקים ששכרם מחושב על בסיס שעת עבודה וכיוצא בזה. עם זאת, הנציב אינו מוסמך לתת צו הגנה למבקר פנימי שנמצא במעמד של "נותן שירותים", ולפיכך בקשה למתן הגנה למבקר פנימי שהוא במעמד של "נותן שירותים" תידחה על הסף מחמת היעדר סמכות לבררה.
- הממונה על המבקר הפנימי עשה מעשה פוגעני כלשהו בניגוד לדין – במסגרת בירור בקשה של מבקר פנימי, בודק הנציב אם בתגובה על פעולות שביצע המתלונן במסגרת תפקידו כמבקר פנימי, עשה הממונה עליו מעשה פוגעני כלשהו בניגוד לדין, העבירו מתפקידו, או מנע ממנו טובת הנאה שהוא זכאי לה.
דוגמאות אפשריות למעשים פוגעניים הן פגיעה בשכר או בתנאי העבודה, למשל שלילת האפשרות לבצע שעות נוספות; צמצום סמכויות; מידור ממידע ונידוי חברתי; הכנסת מכתבי תלונה לתיק האישי; פיטורים. לעיתים מדובר במצבור של מעשים המעיד על מסכת של התנכלות.
למשל, בתלונה שהתבררה בנציבות טען מבקר פנימי כי נשללה גישתו למידע ולתוכנות הנחוצות לו לשם עבודתו, כי נעשו בירורים בנוגע לשכרו ולדיווחי הנוכחות שלו, וכי מעסיקתו תבעה אותו בבית הדין לעבודה בתביעה להשבת שכר ששולם לו אף שלא ננקטו צעדים דומים כלפי עובדים אחרים שבשכרם נמצאו חריגות שכר.
- הוכח כי מתקיים קשר סיבתי בין פעולותיו של המבקר הפנימי במסגרת תפקידו ובין ההחלטה הפוגענית – על מנת לקבל את הגנת הנציב לא די בכך שהמעסיק קיבל החלטה שעשויה לפגוע במבקר הפנימי, אלא נדרש להוכיח כי מתקיים קשר סיבתי בין פעולותיו של המבקר הפנימי במסגרת תפקידו ובין ההחלטה הפוגענית. לשם כך מברר הנציב את הטענות העובדתיות ובודק את רצף האירועים הכרונולוגי, שממנו ניתן ללמוד גם על נסיבות העניין ועל הרקע לביצוע המעשים ואת סמיכות הזמנים בין פעולותיו של המבקר הפנימי לבין המעשים שננקטו כלפיו. סמיכות זמנים בין פעולה שעשה המבקר הפנימי במילוי תפקידו ובין החלטה פוגענית עשויה להעיד על קשר סיבתי בין השתיים.
הנציב בוחן אם המעסיק פעל במסגרת זכות ניהולית לגיטימית, ושמא לא הוצג כל נימוק המצדיק את פעולותיו. כלומר, על המעסיק להוכיח כי היו נימוקים מבוססים להחלטותיו בעניינו של המבקר הפנימי. העדר נימוקים מבוססים להחלטות בעניינו של המבקר הפנימי עשוי לתמוך בקיומו של קשר סיבתי בין החלטות אלה לבין האופן שבו פעל המבקר הפנימי.
למשל, בתלונה שבוררה בנציבות תלונות הציבור ביקשה רשות מקומית לפטר מבקרת פנימית זמן קצר לאחר שזו הודיעה על כוונתה לבדוק תלונה על אופן תפקודו של ראש הרשות. הרשות טענה כי אין קשר סיבתי בין כוונת המבקרת הפנימית לבדוק את התלונה על ראש הרשות ובין הכוונה לפטרה, שכן כוונה זו גובשה נוכח הליך הבראה שעליו שקדה, אולם מן הפרוטוקולים שהוצגו לפני הנציב עלה כי תוכנית ההבראה לא כללה פיטורים כלל. לפיכך נקבע כי יש קשר סיבתי בין הכוונה לפטר את המבקרת הפנימית ובין כוונתה לבדוק את התלונה.
בירור הבקשה והסעדים שמוסמך הנציב לתת
לפי חוק מבקר המדינה, "נציב תלונות הציבור רשאי לברר את התלונה בכל דרך שיראה, ואינו קשור להוראות שבסדר דין או בדיני ראיות". זאת ועוד, במסגרת בירור התלונה אין הנציב נדרש להסתפק בבחינת הטענות שהעלו הצדדים, ומוקנית לו גישה לכל חומר שעשוי להיות רלוונטי לבירורה. גישתו הלא מוגבלת של הנציב לחומרים האמורים והחובה של כל אדם למסור חומר כאמור תורמות לגילוי האמת ולעשיית צדק.
- הגשת תלונה על ידי המבקר הפנימי: הגשת בקשה לצו הגנה אינה כרוכה בתשלום אגרה, לא נדרש ייצוג משפטי, והליכי הבירור פשוטים יותר מההליכים המשפטיים שבבית הדין לעבודה. חשוב לציין כי בהתאם לחוק הסיוע המשפטי, התשל"ב-1972, מבקר הפנים זכאי לייצוג משפטי בהליך זה, יהיה אשר יהיה מצבו הכלכלי.
- בירור התלונה: לצורך בירור בקשה לצו הגנה שהגיש מבקר פנימי, הנציבות נוהגת לבקש את תגובת הגוף הנילון על טענות המבקר הפנימי, להיפגש עם המבקר הפנימי ועם עובדים אחרים או עם צדדים שלישיים, ולאסוף מסמכים וכל מידע אחר העשוי לשפוך אור על הנסיבות ולהבהיר את השתלשלות העניינים.
- סיוע למבקר: מתוך הכרה באתגרים הרבים הניצבים לפני מבקרים פנימיים ובני משפחתם, מוצע למבקר הפנימי במקרים המתאימים סיוע של עובדת סוציאלית, העובדת במשרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור. היא מלווה אותו בתהליך ומסייעת לו ולבני משפחתו בהתמודדות עם הקשיים הנלווים לבירור בקשה לצו הגנה.
- סעד זמני – בקשה לצו הגנה: אם יש חשש לפגיעה בלתי הפיכה במבקר הפנימי, וכדי לשמור על סטטוס-קוו עד תום הליך הבירור, מוסמך הנציב להורות על מתן צו זמני למבקר הפנימי בכל אחד משלבי הבירור. מתן צו הגנה זמני אין בו כדי להעיד כי התלונה מוצדקת, ומטרתו העיקרית היא כאמור מניעת שינוי במצב העובדתי או המשפטי. חיוניותו והגבלת תוקפו של הצו הזמני עשויים להיבחן במהלך הבירור. רבים מהמעסיקים מסכימים לעכב את ביצוע המעשה שהמבקר הפנימי הלין לפני הנציב על הכוונה לבצעו, ובכך מתייתר הצורך במתן צו הגנה זמני. למשל, במסגרת בירור בקשה של מבקרת פנימית ברשות מקומית, שהרשות ביקשה לפטר, פנה הנציב לרשות, וזו הסכימה לעכב את פיטורי המבקרת עד תום הבירור.
- סיום הבירור: בסיום הבירור ולאחר גיבוש ממצאי הבירור הלכאוריים, נשלחת טיוטת החלטה אל הצד הצפוי להיפגע ממנה, לשם קבלת תגובתו בעניינה. לאחר קבלת תגובתו מתקבלת החלטתו הסופית של הנציב. אם התלונה נמצאה מוצדקת, ייתן הנציב למבקר הפנימי צו הגנה קבוע.
- הנציב מוסמך להוציא "כל צו שימצא לנכון ולצודק" כדי לתקן פגיעה בעובד וכדי למנוע פגיעה אפשרית בו, אך הוא מחויב לפעול למניעת פגיעה בתפקודו הראוי של הגוף. צו הגנה – זמני או קבוע – מחייב את מי שממונה על העובד ואת העובד עצמו. מי שמפר אותו עובר עבירת משמעת ועשוי גם לחוב באחריות פלילית. אם מצא הנציב כי הגוף הנילון הפר צו הגנה שניתן למבקר פנימי, הוא רשאי לפנות ליועץ המשפטי לממשלה ולהביא את הדבר לידיעתו. היועץ המשפטי לממשלה מוסמך להורות על פתיחת חקירה פלילית בעניין.
בגדרו של צו הגנה, הנציב מוסמך לאסור על העברתו של עובד מתפקידו, לאסור ליטול ממנו סמכויות, משאבים ותקציבים, ולאסור על פגיעה בשמו הטוב. הנציב מוסמך גם להטיל חובות נוספות על המעסיק כדי להבטיח סביבת עבודה מוגנת לעובד.
הנציב רשאי לצוות גם על ביטול פיטורים או על מתן פיצויים מיוחדים לעובד, בכסף או בזכויות. פיצויים מיוחדים ייקבעו בשים לב לנסיבות המקרה ולנסיבותיו של המתלונן (גיל, אופק שירות וכו').
הנציב מעודד יישוב סכסוכים בהסכמה והגעה לפתרונות יצירתיים באמצעות גישור או פישור הנעשים בחסות המשרד. באופן זה מתייתרת ההכרעה בעניינה של התלונה, על כל הכרוך בכך. בהסכמת הצדדים רשאי הנציב לתת תוקף של החלטה להסכם פשרה שאליו הגיעו הצדדים
- מבט צופה פני עתיד
בדוח מבקר המדינה משנת 2020, שעסק במעמדם של המבקר הפנימי, הגזבר והיועץ המשפטי ברשות המקומית, הודגשו מאפייניה הייחודיים של הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות, שבמסגרתה גם נבחרי ציבור נדרשים להימצא תחת שבט הביקורת. לא אחת המבקר הפנימי נתון ללחצים ולהשפעות חיצוניות, הגוברים אם הביקורת עוסקת בנבחרי הציבור עצמם. כמו כן, בדוח האמור עמד מבקר המדינה על המורכבות שבה מצד אחד המבקרים הם עובדים של הגוף המבוקר וכפופים לעיקרון ההיררכי המחייב אותם לציית להוראות הממונים עליהם, ומצד שני הם זכאים לעצמאות מקצועית במסגרת מילוי תפקידם. מבקר המדינה הוסיף כי על המבקר הפנימי, בהיותו שומר סף, מוטלת נאמנות כפולה – מצד אחד לרשות המקומית שהוא מייצג, ומצד אחר לציבור תושבי הרשות. יכולתו של המבקר למלא את תפקידו קשורה קשר הדוק ליכולתו לפעול באופן עצמאי, תוך אי-תלות וניטרליות.
הכלי שהפקיד המחוקק בידי הנציב – מתן הגנה על מבקרים פנימיים – נועד לאפשר למבקר הפנימי למלא את תפקידו כשומר סף, אך נשאלת השאלה אם לא בשלה העת להרחיב את היקף ההגנה באופן שהיא תוחל גם על שומרי סף נוספים, כגון הממונים על תלונות הציבור, הפועלים מכוח חוק הרשויות המקומיות (ממונה על תלונות הציבור), התשס"ח-2008. ממונים אלה, בדומה למבקרים הפנימיים, מבררים תלונות בדבר תפקוד לא תקין של הממונים עליהם, וברשויות רבות המבקר הפנימי משמש גם הממונה על תלונות הציבור. במסגרת הרחבת היקף ההגנה שבחוק על שומרי סף, ייתכן שהגיעה העת להחיל את ההגנה האמורה גם על נציבי תלונות ציבור שאינם מבקרים פנימיים, על מנת שיוכלו לבצע את בדיקתם ללא מורא מתוצאותיה, זאת נוסף על ההגנה שהם זכאים לה ממילא כעובדי ציבור שחשפו מעשי שחיתות מכוח סעיף 45א(1) לחוק מבקר המדינה.
