המבקר כחלוץ ביישום ESG בשלטון המקומי

מבוא

שיקולים הנוגעים להיבטים סביבתיים-חברתיים בממשל תאגידי) להלן ESG – Environmental, Social, Governance), תופסים נפח גדל והולך בשיח הציבורי שהתעצם לקראת דיוני ועידת האקלים בגלזגו. בנוסף, רצף של אסונות סביבתיים המיוחסים לשינויי אקלים, שיטפונות ושריפות שהתרחשו לאחרונה, הבהירו כי גם העולם המערבי העשיר אינו מוגן מפני סיכונים אלו.

בעקבות הוועידה הצהירו מדינות על התחייבות להפחית את פליטות הפחמן הדו-חמצני ב-45%, ועל התחייבות למעקב שנתי אחר התקדמות היעדים בעשור הקרוב (בניגוד לדיווחים בכל חמש שנים שהיו נהוגים קודם לכן). היעד של ישראל ל-2030 הוא 27% הפחתה, יעד שנחשב נמוך בקנה מידה עולמי.
יישום מחויבות זאת בישראל תיעשה באמצעות רגולציה שתשפיע מהותית, בין היתר, גם על התנהלות השלטון המקומי בישראל. לאור זאת, ולאור דרישה ציבורית ההולכת וגוברת לשקיפות, ניהול, מדידה ודיווח על סוגיות של ESG, נראה שרשויות מקומיות יצטרכו לפתח מומחיות בתחום, ולבצע קפיצת מדרגה בהיערכות שלהן להתמודדות עם סוגיית משבר האקלים וסוגיות סביבתיות-חברתיות נוספות.
על מנת לאפשר לרשויות מקומיות לקדם את פעילותן בתחומים אלו, אני מציעה להרחיב את ההסתכלות ולעשות זאת מנקודת המבט של יעדי האו"ם, המכונים SDG's Sustainable Development Goals, או: "יעדי פיתוח בר-קיימא".

טוב יעשו גם מבקרי הרשויות המקומיות אם ילמדו את יעדי האו"ם, וישלבו בתוכניות הביקורת שלהם נושאים להם השפעה על סוגיות אלו.

מה הקשר בין ESG לשלטון המקומי?

ESG הם שיקולים הנוגעים להיבטים סביבתיים-חברתיים וממשל תאגידי של ארגון, והם עשויים להשפיע על הסיכונים העסקיים והפיננסיים של חברות. סיכונים אלו דורשים מארגונים לִצפות את השינויים הסביבתיים, החברתיים והרגולטוריים, להעריך את השפעתם על העסק, ולנהל אותם באמצעות תכנון אסטרטגי ומערכות לניהול סיכונים.

שיקולי ESG הופכים בשנים האחרונות למשמעותיים יותר ויותר. משקיעים מתחילים לבחון את ביצועי החברות המתחשבות ברווחה החברתית הכוללת, בנוסף על שיקולי הרווח הכלכלי, והם משמשים ככלי משמעותי שמסייע בקביעת הרכב תיקי ההשקעות שלהם. מגמה זו נקראת גם "השקעות אחראיות". מגמה זו של התמקדות בהשקעות אחראיות אינה פוסחת גם על החלטות הציבור הישראלי: היכן למקם את העסקים, היכן להתגורר, והיכן לנפוש ולטייל.

רשויות מקומיות בישראל הן הגוף השלטוני בעל ההשפעה הגדולה ביותר על חיי התושבים.
כל מחזור החיים של התושב מנוהל על ידי הרשות המקומית: חינוך, רווחה, תרבות, תברואה (פינוי אשפה ביוב, ניקוז, אספקת מים), תכנון (שמירה על שטחים פתוחים וירוקים, תכנון וציפוף הבנייה, בניית מבני ציבור), תחבורה (תחבורה ציבורית, תכנון כבישים וחניה) ועוד. לכן השלטון המקומי הוא הגורם בעל האחריות הישירה כלפי התושבים למתן מענה לסיכונים הנובעים משינויי אקלים, סביבה ופגעי מזג האוויר (הצפות, נפילת עצים), לאספקת מים ולפינוי אשפה, וכן למתן מענה לסיכונים חברתיים – חינוך ורווחה. על השלטון המקומי מוטלת רגולציה סביבתית כדוגמת מיסים הולכים וגדלים לטיפול בנפח הפסולת הנשלחת להטמנה, וכן תקנים להפחתת זיהום האוויר במרכזי הערים.

בשנים האחרונות רשויות מקומיות מציבות לעצמן יעד אסטרטגי – משיכה של עסקים, תושבים ומבקרים. ככל שיהיו יותר מהם, כך יגדלו הכנסות הרשות והיא תוכל להעניק לתושבים רמת שירות גבוהה יותר, יחד עם איכות חיים טובה יותר.

לאור כל האמור לעיל, רשויות שיגבשו אסטרטגיה ברורה בנושא ESG, יבדלו את עצמן ויוכלו להיות אטרקטיביות לעסקים, לתושבים ולמבקרים, ואלו שלא ייערכו בהתאם – יאבדו את אמון הציבור.

עם זאת, כרגע יעדי ה-ESG מתאימים יותר לחברות עסקיות ואינם כוללים את כל מרכיבי הפעילות של הרשויות המקומיות. בנוסף, רשות מקומית, מתוקף מבנה ההתאגדות שלה ותחומי פעילותה הרחבים, תתקשה להתייחס לתכנון היעדים שלה דרך ה-ESG.

לכן, על מנת לאפשר לרשויות מקומיות לקדם את פעילותן בתחומים אלו, אני מציעה להרחיב את ההסתכלות אל נקודות המבט של 17 יעדי האו"ם, המכונים SDG's Sustainable Development Goals –, או: "יעדי פיתוח בר-קיימא". להרחבה ולפירוט היעדים – ראו מסגרת.

כיצד יעדי האו"ם מתחברים לסדר היום ולאתגר הסביבתי? 

רשויות מקומיות בישראל המבקשות להיות גם אטרקטיביות וגם לנהל כראוי את הסיכונים שאליהן הן חשופות, חייבות להיערך לטיפול בסוגיות הסביבתיות-חברתיות. רשויות שיחליטו להיערך מבעוד מועד, צריכות לאמץ את יעדי ה-SDG's כחלק מהתוכנית האסטרטגית שלהן, ולפעול להשגת היעדים והמטרות האלו.

אומנם יש בישראל רשויות הפועלות בתחומים מסוימים של יעדים אלה. לדוגמה, אחת העיריות פועלת לקידום מדיניות עירונית אחראית ובהתאמה לשינויי האקלים בתחומי פסולת, אנרגיה, תחבורה ועוד, אך גם היא טרם אימצה את ה-SDG's כחלק מהאסטרטגיה שלה. רשויות רבות אחרות עדיין אינן פועלות כלל ברוח יעדים אלה, ויש להאיץ ולקדם מהלכים מרוכזים בתחום זה כדי שלא יהיה מאוחר מדי.

 תפקידי המבקר הפנימי של הרשות בתחום הקיימות

מבקרי הרשויות צריכים כמובן להכיר את יעדי ה-SDG's לעומק, כדי שיהיו להם הכלים והיכולת לערוך בדיקות ביקורת על יישום המטרות ברשויות שכבר נמצאות בתהליכי אימוץ שלהם.

למבקרים ברשויות שעדיין לא פועלות בתחום באופן שיטתי, תפקיד חשוב לא פחות: עליהם להיות בבחינת החלוץ לפני המחנה: להפעיל שיקול דעת (בהתאם לפקודת העיריות)[2] ולכלול בתוכנית העבודה שלהם את בחינת פעילות הרשות אל מול ה-SDG's (אף אם לא אומצו עדיין על ידי הרשות), להמליץ לאמץ יעדים אלה ולפעול להשגת המטרות כחלק מהתוכנית האסטרטגית של הרשות. בדרך זאת יפעלו המבקרים גם על פי התקנים המקצועיים של IIA בנושא שיקולים להכנת תוכנית עבודה וניהול סיכונים[3].

מספר דוגמאות לאופן שבו רשות מקומית יכולה לפעול להשגת מטרות מתוך יעדי האו"ם, מפורטות לשימושכם בסוף המאמר.

לסיכום:

רשות מקומית המבקשת להיות אטרקטיבית לעסקים תושבים ומבקרים, להגדיל את הכנסותיה, ולהעניק לתושבים רמת שירות גבוהה יותר יחד עם איכות חיים טובה יותר, רצוי שתאמץ את יעדי ה-SDG's כחלק מהתוכנית האסטרטגית שלה. בנוסף, על הרשות להכין תוכניות עבודה מפורטות להשגת מטרות ה-SDG's כחלק מתכלול הטיפול בנושא סביבה חברה וממשל תאגידי, כולל בקרה מתמשכת אחר ההתקדמות בהשגת היעדים.

מבקר רשות מקומית המבקש להיות רלוונטי, נדרש לפעול בגישה פרואקטיבית כדי לקדם את התוויית המדיניות בתחום ה-SDG's על ידי הרשות. טוב יעשה המבקר אם לצורך כך יכלול בתוכנית העבודה שלו באופן שיטתי, בדיקת עמידת הרשות במטרות שונות מתוך יעדי ה-SDG's.

 דוגמאות לדרכים שבהן יכולה רשות מקומית לפעול להשגת מטרות מתוך יעדי האו"ם.

1. יעד מספר 11 של ה-SDG's בנושא "ערים וקהילות מקיימות", בגינו הוצבה מטרה (מספר 11.6)[4] שלפיה "עד לשנת 2030, הפחתת ההשפעה הסביבתית המשמעותית לנפש של ערים, ובכלל זה על ידי מתן תשומת לב מיוחדת לאיכות האוויר וניהול עירוני ואחר של פסולת."

מטרה זאת של ה-SDG's משתלבת עם חוקים ותקנות בחוק הישראלי ועם חוקי עזר עירוניים בתחומים אלו, כגון:

• הנחיה בפקודת העיריות (סעיף 149 י'(א) לפקודת העיריות (תיקון מס' 98), תשס"ה-2005), לפיה על המועצה לבחור ועדת חובה לאיכות הסביבה שתפקידה ליזום ולתכנן פעולות לשמירה על איכות הסביבה ולהבטחת פיתוח ושימוש בני קיימא של הסביבה. הוועדה תגיש לאישור המועצה את תוכניותיה ותעקוב אחר ביצוע התכניות המאושרות.
• חוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית – סמכויות פקחים), התשס"ח-2008 המחייב את הרשות המקומית לבצע אכיפת מפגעי איכות סביבה. מכוח חוק זה ניתן להסמיך ולהכשיר פקחים לאכיפת מפגעים סביבתיים מסוגים שונים.
• חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד–1984, ותקנותיו.

דוגמאות לתחומים שהרשות המקומית יכולה וצריכה לפעול בהם כדי לקדם מטרה זאת:

• בתחום התברואה: הרשות המקומית יכולה לפעול לפיתוח פתרונות טיפול באשפה העירונית על ידי הקמת מפעל מִחזור או שריפת אשפה להפקת אנרגיה, למניעת זיהום סביבתי כתוצאה משפיכת חומרי בנייה באתרים לא מורשים, להזרמת שפכים שמקורם במפעלים ובמגורים לאגני ניקוז בעיר ומחוצה לה, הקמת מתקנים לטיהור מי ביוב, ועוד.
• בתחום קידום תכנון בר-קיימא, בנייה ירוקה והתמודדות עם שינויי האקלים: הרשות המקומית יכולה לאמץ וליישם תקן בנייה ירוקה, לתכנן ולפתח שטחים ציבוריים ירוקים בלב העיר, לדאוג להצללות ברחובות ובגנים ציבוריים, למצוא פתרונות ניקוז של מי שיטפונות משולבים בכיכרות ובגינות ציבוריות בתוך הערים, ועוד.
• בתחום התחבורה: הרשות המקומית יכולה לפעול לפיתוח תחבורה ציבורית נקייה (מטרו, רכבות קלות ואוטובוסים חשמליים) להפחתת זיהום האוויר, להקמת עמדות טעינה לרכבים חשמליים, לפיתוח שבילי אופניים, להרחבה ופינוי מדרכות להולכי רגל, למניעת כניסה של רכבים מזהמים למרכזי הערים (איסור או הטלת איגרות גודש), ועוד.
• בתחום צמצום סיכונים ומטרדים סביבתיים, לדוגמה:
• זיהום אוויר – פיקוח ואכיפה על פליטת חלקיקים מזהמים לאוויר כתוצאה מפעילות באתרי בנייה, מפעלים, כבישים, בתי אוכל ועסקים.
• זיהום רעש – פיקוח ואכיפה על רמות חריגות של רעש כתוצאה מפעילות מפעלים, כלי רכב ואתרי בילוי.
• חומרים מסוכנים – יישום אמצעי בקרה ופיקוח על מפעלים ובתי עסק המחזיקים במלאי חומרים המוגדרים מסוכנים על פי חוק.
• קרינה בלתי מייננת – רישוי, פיקוח ואכיפה על קרינה הנגרמת כתוצאה מפעילות מתקני שידור ואנטנות סלולריות בקרבת מגורים ומבני ציבור.
• בתחום קידום מודעות ומעורבות הציבור בנושאים הסביבתיים: יצירת קוד אתי ואמנה קהילתית בשיתוף כל בעלי העניין (תושבים, עסקים, נבחרי ציבור ועובדי הרשות), שיתוף הציבור בקבלת החלטות, הקמת גינות קהילתיות, הפעלת תוכניות להגברת המודעות הסביבתית בגני הילדים ובתי הספר.

2. יעד מספר 7 של ה-SDG's בנושא "אנרגיה נקייה", בגינו הוצבה המטרה (מספר 7.2)[5]:

להגדיל את האחוז הגלובלי של אנרגיה מתחדשת עד 2030, להגדיל באופן משמעותי את חלקה של אנרגיה מתחדשת בתמהיל האנרגיה העולמי.

להלן תחומים שבהם הרשות המקומית יכולה וצריכה לפעול בתחום האנרגיה הירוקה, כדי לקדם מטרה זאת:

• הקמת גגות סולריים על בתי ספר ומבני ציבור אחרים כדי להגביר את השימוש באנרגיית השמש.
• התייעלות אנרגטית של תאורת רחוב, גינות ציבוריות ומתקני הרשות – מעבר לתאורה חסכונית וחכמה.
• החלפת מיזוג וחימום זוללי אנרגיה ולבקרת צריכה בשילוב אמצעים טכנולוגיים.

3. יעד מספר 4 בנושא "חינוך איכותי", בגינו הוצבו בין היתר המטרות הבאות[6]:

• נגישות שווה לחינוך קדם-יסודי – עד שנת 2030 להבטיח כי לכל הבנים והבנות יש גישה לחינוך איכותי לגיל הרך וחינוך קדם-יסודי, כך שהם יהיו מוכנים לחינוך היסודי (מטרה 4.2).
• להגדיל את מספר האנשים עם מיומנויות רלוונטיות להצלחה פיננסית – עד שנת 2030, להגדיל באופן משמעותי את מספר בני הנוער והמבוגרים בעלי כישורים רלוונטיים לתעסוקה, כולל מיומנויות טכניות ומקצועיות, במשרות הגונות ויזמות (מטרה 4.4).
• חינוך לפיתוח בר-קיימא ואזרחות גלובלית – עד שנת 2030 להבטיח שכל הלומדים ירכשו את הידע והכישורים הדרושים לקידום פיתוח בר-קיימא, לרבות חינוך לפיתוח בר-קיימא ולסגנון חיים בר-קיימא, זכויות אדם, שוויון מגדרי, קידום תרבות של שלום ואי-אלימות, אזרחות גלובלית והערכת השונות התרבותית ותרומתה של התרבות לפיתוח בר-קיימא (מטרה 4.7).

תחומים שבהם הרשות המקומית יכולה וצריכה לפעול בתחום החינוך:

• פיתוח קידום ופיקוח על מסגרות חינוך לגיל הרך.
• פיתוח תוכניות להכשרת בני נוער ומבוגרים לתעסוקה ויזמות.
• פיתוח וקידום תוכניות לחינוך בר-קיימא במסגרות החינוך של הרשות המקומית.
• לימודי סביבה וקיימות מהגיל הרך, כולל התנסויות כחלק אינטגרלי מתוכנית הלימודים.

[1]Sustainable Development Goals (SDGs): https://sdgs.un.org/goals

[2] פקודת העיריות 170א. (ג) … יקבע המבקר את תכנית עבודתו השנתית, את נושאי הביקורת בתקופה פלונית ואת היקף הביקורת – (1) על פי שיקול דעתו של המבקר;

[3] תקן 2200 – תכנון מטלת ביקורת. מבקרים פנימיים חייבים לפתח ולתעד "תוכנית ביקורת" לכל מטלת ביקורת, לרבות מטרות מטלת הביקורת, היקפה, מועדה והקצאת המשאבים. התוכנית חייבת להתייחס לאסטרטגיות, ליעדים ולסיכוני הארגון הרלוונטיים למטלת הביקורת.
תקן 2120 – ניהול סיכונים. הביקורת הפנימית חייבת להעריך את האפקטיביות, ולתרום לשיפור תהליכי ניהול סיכונים.

[4] https://sdgs.un.org/topics/sustainable-cities-and-human-settlements

[5] https://sdgs.un.org/goals/goal7

[6] https://sdgs.un.org/goals/goal4

אודות הכותב/ת

מלכה דרור

CIA ,CISA ,CRISC
מבקרת עיריית ירושלים