הרשויות המקומיות בישראל מופקדות על מתן מכלול שירותים המוענקים לאזרחים בישראל, ובהם החינוך, הרווחה, הבריאות, הדת, התרבות והפנאי. אומנם בתחומים רבים הרשויות המקומיות מונחות על ידי מערכת כללים שנקבעו על ידי השלטון המרכזי ומהוות מעין "זרוע ביצועית", אולם במרבית התחומים הו מחזיקות בסמכויות נרחבות המשפיעות במישרין על חיי היום-יום של התושבים, לעיתים באופן מורגש אף יותר מהשלטון המרכזי.

בשנים האחרונות נחשפנו למקרים רבים שבהם נציגי ציבור מהשלטון המקומי ניצלו את הכוח הניתן להם לרעה. בין המקרים הבולטים ניתן למצוא את ראש עיריית רמת גן לשעבר, מר צבי בר, שהורשע בשנת 2014 בגין שוחד, הלבנת הון, הפרת אמונים ושיבוש הליכי משפט, ראש עיריית בת ים לשעבר, מר שלומי לחיאני, שהורשע בשנת 2015 במסגרת הסדר הטיעון בעבירות של מרמה והפרת אמונים, וכמובן ראש הממשלה וראש עיריית ירושלים לשעבר, מר אהוד אולמרט, שהורשע בשנת 2014 בפרשת הולילנד.

במאמר זה נתמקד בשני תחומים עיקריים החשופים למעשי שוחד ושחיתות מוניציפלית, וכן נציע פעולות שעל הרשויות המקומיות לנקוט כדי לצמצם את הסיכון להתרחשותם של מעשי שחיתות בתחומים אלו. תחילה נתמקד בפעילותן של ועדות תכנון ובנייה, ואחר כך בהתנהלותם של תאגידים עירוניים.

1.     וועדות תכנון ובניה

פרשיות שוחד ושחיתות רבות נקשרו בעבר בפעילות הוועדות לתכנון ובנייה המקומיות/מרחביות. לא בכדי פעילות זו מהווה כר פורה למעשי שוחד ושחיתות, שהרי בוועדות לתכנון ובנייה המקומיות/מרחביות ניתן לרשויות המקומיות הכוח לקדם או לעכב פרויקטי נדל"ן הנמצאים בשטחן המוניציפלי, במיוחד בתקופות שבהן ישנם מספר לא מבוטל של פרויקטים הממתינים לאישורים בוועדות.

כך לדוגמה, בשנת 2015 הורשע ראש עריית רמת גן לשעבר, מר צבי בר, בקבלת שוחד ממספר יזמי נדל"ן כדי לקדם את פרויקטי הנדל"ן שבהם היו מעורבים, תוך ניצול השפעתו במוסדות התכנון המקומיים והמחוזיים.

במהלך 2022 הרשיע בית המחוזי את ראש עיריית כפר סבא לשעבר, יהודה בן חמו, בהפרת אמונים, לאור העובדה כי פעל לקידום ענייניו של חברו הטוב, רפי כחלון, וקידם אותם תוך ניגוד עניינים. על פי האישומים, ראש העיר לשעבר חתם על היתרים וביצע פעולות רבות אחרות לקידום ענייניו של חברו כחלון, שהיה הבעלים של מגרשים בכפר סבא באמצעות חברה שבבעלותו, ולכן נזקק לא אחת לשירותי העירייה בנושא תכנון ובנייה.

בתחילת העשור הקודם יצאה אל הפועל רפורמה עמוקה בהליכי התכנון במדינת ישראל במטרה לפשט את תהליכי הבנייה הסבוכים בארץ, להקל על היזמים, ולמנוע בירוקרטיה מיותרת. במסגרת הרפורמה הועברו חלק מסמכויותיהן התכנוניות של הוועדות המחוזיות לידיהן של הוועדות המקומיות/מרחביות. לאור ריבוי הפרשיות, שחלקן הוזכרו לעיל, נדמה שחלק משינויים אלו דווקא הובילו לתוצאה שונה מהמצופה, ובשם "המלחמה בבירוקרטיה" ניצלו ראשי רשויות לרעה את הסמכויות שניתנו להם ואת השפעתם הרבה במוסדות התכנון המקומיים והמחוזיים.

2.     סיכוני הונאות ומעילות בפעילות תאגידים עירוניים

פרשיות שחיתות ברשויות המקומיות אינן נחלתן של ועדות התכנון והבנייה בלבד. חלק לא מבוטל מהשחיתות ברמה המוניציפלית מבוצע דרך תאגידים עירוניים. רשויות מקומיות רבות בארץ בוחרות לבצע חלק מפעילותן דרך תאגידים עירוניים הנמצאים בשליטתן. תאגידים אלו הוקמו במטרה לאפשר לרשות המקומית גמישות ויעילות באספקת שירותים מוניציפליים לאזרחים, והם נמצאים בנקודת מפגש בין העולם העסקי, שבו ההתנהגות מוכתבת על ידי שיקולים של יעילות ורווח, לבין השירות הציבורי, שבו השיקולים המנחים הם שמירה על האינטרס הציבורי.

יחסי הגומלין המיוחדים השוררים בין הרשות המקומית לתאגיד העירוני מהווים כר פורה להתנהלות שלא על פי כללי מינהל תקינים, לרבות העסקת עובדים, קבלני משנה וספקים בפרויקטים ובעבודות שונות שלא על פי הכללים המקובלים. כל זאת תחת ההנחה כי התנהלות התאגיד העירוני כחברה בע"מ תרחיק את פעילותו מעיניהם של גורמי הבקרה והביקורת ברשות.

לא אחת אנו נתקלים בפרצות בתהליכי העבודה בתאגידים עירוניים. לעיתים פרצות אלה נובעות מעמימות בהגדרת הסמכויות של בעלי תפקידים, בתיעוד חסר של ההחלטות המתקבלות בתאגידים, בניסוח לקוי של הסכמים וכו'.

בתאגידים עירוניים עולה רמת הסיכון לתרחישי הונאות ומעילות באופן משמעותי בשל העובדה כי בניגוד לרשויות מקומיות, שבהן על פי רוב קיימים מנגנוני בקרה האמונים על שמירת כללי מינהל תקינים, בתאגידים העירוניים חלק ניכר ממנגנוני הבקרה והפיקוח הבסיסיים אינם קיימים כלל.

מה ניתן לעשות כדי להתמודד עם הסיכון?

כדי להתמודד עם הסיכונים המבניים שנוצרו בוועדות התכנון המקומיות/מחוזיות, ולצורך הידוק הפיקוח על התאגידים העירוניים, על מבקרי הפנים ברשויות המקומיות לבצע ביקורת בנושאי תכנון ובנייה באופן תדיר כחלק מתוכנית העבודה השנתית של הביקורת, לבצע ביקורת על פעילות התאגידים העירוניים, וכן לחזק את מנגנוני הבקרה הקיימים על תאגידים אלה.

ייתכן שהעונש לפקידי ציבור הנחשדים בשחיתות יגיע באמצעות האזרחים, שיימנעו מלתת את קולם לחשודים בשחיתות. לדוגמה, דב צור, ראש עיריית ראשון לציון, הפסיד בבחירות לרשויות המקומיות שנערכו בשנת 2018 על רקע חשדות לשחיתות שנקשרו לשמו. כך קרה גם ביהוד, כאשר יוסי בן דוד שנאשם בהפרת אמונים ומרמה בנוגע לפרויקט בנייה של קבלן בעיר, הפסיד בבחירות של 2018.

עם זאת, מועצות מקומיות אינן יכולות להסתמך רק על מנגנון הבחירות בהשלטת מינהל תקין. כדי להתמודד עם הסיכונים שתוארו לעיל, הן בתחום התכנון והבנייה והן בפעילות התאגידים העירוניים, על רשויות מקומיות או משרד הפנים לחזק את מערך הביקורת ולהטמיע מנגנוני בקרה באמצעות נקיטת הפעולות הבאות:

• חיזוק שומרי הסף ברשות המקומית (היועץ המשפטי, גזבר הרשות, מהנדס הרשות) בתחומי הליבה של הרשות המקומית, לרבות בתחום תכנון ובנייה והתאגידים העירוניים, בדרך שתהיה ביכולתם לשאת באחריותם. חיזוק זה כולל קביעת תיאורי תפקיד, גיבוש תקינה מינימלית למערך הפיקוח ברשויות השונות, ותקינה מינימלית של מספר העובדים ברשות בהתאם לגודל הרשות ולצרכיה המיוחדים, כך שיובטח כי יוקצו לעניין זה משאבי כוח האדם הנדרשים.
• יש לוודא כי המבקר הפנימי יכלול בתוכנית העבודה שלו נושאי ביקורת בעלי רמת חשיפה גבוהה למעשי שוחד ושחיתות ויבדוק אותם בתדירות גבוהה יותר מנושאים אחרים. במגזרים אחרים נהוג לערוך ביקורות בנושאים מהותיים לתחומי הפעילות אחת לשנתיים. כדי לעמוד בתוכנית עבודה רב-שנתית שכזאת, יש לוודא כי סקר הסיכונים שיבצע המבקר הפנימי יכלול התייחסות גם לפעולות בתאגידים העירוניים, בדומה לאגפים אחרים בעירייה.
• יצירת שקיפות בוועדות לתכנון ובנייה, לרבות בוועדות המשנה.
• לאור העובדה כי על פי רוב ראשי הרשויות המקומיות נתונים ללחצים כבדים מכל עבר מתוקף תפקידם, ייתכן שמומלץ למנוע באמצעות חקיקה את כהונתם בוועדות המשנה לתכנון ובנייה שבהן הם יכולים לנצל את כוחם. לחילופין ניתן לקבוע תחלופה קבועה של שאר מקבלי ההחלטות בוועדות התכנון והבנייה המקומיות.
• חיזוק מנגנוני הפיקוח והבקרה, לצד עריכת ביקורות תהליכיות ותקופתיות של גורמים מקצועיים בתחום. על הרשויות המקומיות ומשרד הפנים לנקוט גישה אקטיבית במסגרת תוכנית מתמשכת למניעת מקרי שוחד ושחיתות, הכוללת בחינת תרחישים רלוונטיים המסייעים באיתור אירועים חריגים העשויים להעיד על חשדות למעשי שוחד ושחיתות.

על משרד הפנים למנות גורם שתפקידו לרכז וליישם החלטות הנוגעות למניעת שחיתות, ליזום תהליכי חקיקה, ולהנחות את הרשויות המקומיות בהכנת תוכנית למניעת שחיתות, לפי הצורך. העובד יהיה אחראי על הדרכות לצורך מניעת מעשי שחיתות, וכן בטיפול והתראה על ההפרות להנהלת המשרד.

פעילות הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה, כמו גם הפעולות המתבצעות בתאגידים העירוניים, עשויות להוות כר פורה למעשים בלתי ראויים ואף פליליים, וזאת כתוצאה מכשלים מבניים היוצרים פרצות במערכת הכללים. המענה למקרים כאלה טמון בהידוק וחיזוק מנגנוני הבקרה ברמה המקומית, לצד ריסון כוחם ויכולת השפעתם של נבחרי הציבור המוניציפליים לגבי קבלת החלטות בתחומים אלה ללא כל פיקוח.

The post שחיתות מוניציפלית appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.

 ביקורת המדינה מכוונת מטבעה לבחינת ליבת העשייה של הגופים המבוקרים. בראייה זו, מתודולוגיית התכנון האסטרטגי של עבודת ביקורת המדינה שגובשה במשרד מבקר המדינה בשנה החולפת מתבססת על סקירה פנורמית של מאפייני הגופים המבוקרים וצורכיהם, המשתקפים במפת הזהות הנורמטיבית, המקצועית, התפעולית והפיננסית שלהם. להלן תרשים המציג רשימה לא ממצה של מקורות מידע רלוונטיים לאפיון זהותו הכוללת של גוף מבוקר.

תרשים 1: מקורות מידע העשויים לשקף את זהותו הכוללת של גוף מבוקר

מקור: משרד מבקר המדינה

במאמר זה ייטען ויודגם כי במערכת הממשלתית וברשויות המִנהל, שהן גופים מבוקרים על פי סעיף 9 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], אחת האינדיקציות המהותיות לליבת העשייה של גוף מבוקר היא כמות ממשקי העבודה שיש לו עם גופים נוספים ואיכות הקשרים המקצועיים שהוא מנהל עם ארגונים במערכת הממשלתית ובזירה החוץ-ממשלתית. ככל שהפעילות הנדונה מצריכה שותפים, היא עשויה ללמד על מידת חשיבותה לארגון ועל מידת השפעתה על אינטרס הציבור. איתור החסמים המצויים בממשקי העבודה הבין-ארגוניים, בהגדרת תכולתם ובגיבוש המלצות מתאימות להסרתם, יכול לתרום באופן ממשי לשיפור ליבת העשייה הארגונית.

ממשקי העבודה הבין-ארגוניים במנהל הציבורי

כדי לבצע את מגוון הפעילויות שבהן מעורבת המדינה המנהלית המודרנית, המערכת הממשלתית מתאפיינת מצד אחד בביזור רחב של הפונקציות השלטוניות, אך מצד שני בריכוזיות מרובדת שבמסגרתה רשות אחת תלויה בהחלטותיה של רשות אחרת – מבחינה רגולטורית, מנהלתית או מקצועית, המחייבת שיתוף פעולה בין הרשויות. במקרים מסוימים אף ייתכן מצב שבו רשות אחת עוסקת בכמה תחומים, שחלקם מסורים לזולתה, והדבר מצריך את הקמתו של מנגנון בין-ארגוני לשם הפעלתו ותחזוקו של ממשק עבודה רציף ויעיל. בנסיבות אלה, הנושאים שבהם יזדקק גוף מבוקר אחד לשירותיו של גוף מבוקר אחר במרחב הציבורי אינם נדירים, ואפילו להיפך – ככל שהפעילות הנדרשת היא מורכבת לביצוע וחיונית, זוקקת משאבים ותשומות, יידרשו לה שותפים רבים יותר מקרב הארגונים הממלכתיים והאחרים לצורך אישור הפעילות, פיקוח על מרכיביה, תקצוב שלבי ביצועה, ומתן ייעוץ מקצועי בתחומי תוכן שונים.

חוק יסוד: מבקר המדינה, מקנה למוסד העליון של ביקורת המדינה בישראל מעמד עצמאי ועל-ארגוני, שבאמצעותו הוא מוסמך להשקיף מנקודת מבט רב-מערכתית על פעילותם של כלל הגופים המבוקרים על ידו מכוח החוק. ראייה ייחודית זו של משרד מבקר המדינה הכוללת מיפוי ממשקי העבודה הבין-ארגוניים על ידי הביקורת ומתן המלצות לשיפור בנושא, מאפשרת לביקורת להוסיף ערך בתחומים שבהם מנגוני הבקרה האחרים חסרים הסתכלות כוללנית ומקיפה כזו.

להלן יובאו כמה דוגמאות לזיקה שבין ממשקי הפעילות כאמור ובין נושאי הליבה שבהם עוסקים גופים המבוקרים על ידי משרד מבקר המדינה.

ממשקי עבודה בין-ארגוניים במערכת הממשלתית

שירות החוץ הישראלי

בפעילות הממשלתית בזירה הבין-לאומית מעורבים 28 גופים ממלכתיים שונים, המקיימים ממשקי עבודה עם משרד החוץ בעת פעילותם בחו"ל. ממשקים אלה נעים מיידוע של משרד החוץ על פעולות בחו"ל והיוועצות עימו, ועד פעילות משותפת עם גורמי המקצוע של משרד החוץ בחו"ל, מרבית הממשקים נעשים ללא אסדרה מעוגנת בכתב[1]. איתורם ומיפוים של ממשקי העבודה כאמור, הניבו דוחות ביקורת מערכתיים שפרסם משרד מבקר המדינה בנושאי ליבה שבהם עסק משרד החוץ[2].

בשלושה מהדוחות האמורים שפורסמו בעשור האחרון[3], בדקה הביקורת את תחומי פעילותו של משרד החוץ בתחומי ההסברה והמיתוג התקשורתי לאור הממשקים הענפים שהוא ניהל עם ארגונים אחרים במערכת הממשלתית, כמודגם בתרשים להלן.

תרשים 2: פעילות משרד החוץ בתחומי הדיפלומטיה הציבורית

בראי ממשקי העבודה של המשרד עם גופים שונים במערכת הממשלתית

[1]                ראו: מבקר המדינה דוח שנתי 70ב (2020) בנושא "מערך החוץ הישראלי ומשבר תקציב משרד החוץ", שהעלה כי רק לכ-11% מהגופים המבוקרים (3 מתוך 28) שקיימו ממשק עבודה פעיל עם משרד החוץ היה נוהל כתוב שהסדיר את שיתוף הפעולה ביניהם. כמו כן הועלה כי ישנם גופים ממלכתיים שמקיימים פעילות בחו"ל ללא תיאום מובנה.

[2]                ראו בין היתר: "התכנון המדיני במשרד החוץ" – מבקר המדינה דוח שנתי 62 (2012), 542-513; "היערכות משרד החוץ למצבי חירום" – מבקר המדינה דוח שנתי 63ב (2013), 303; "השירות הקונסולרי במשרד החוץ" – מבקר המדינה דוח שנתי 64ג (2014), 802-771; "העסקת עובדים מקומיים בנציגויות ישראל בחו"ל" – מבקר המדינה דוח שנתי 67ב (2017), 615-549.

[3]                "פעילות משרד החוץ בתחומי הדיפלומטיה הציבורית" – מבקר המדינה דוח שנתי 61ב (2011), 927-885; "פעילות מערך ההסברה והדיפלומטיה הציבורית במשרד החוץ" – מבקר המדינה דוח שנתי 66ג (2016), 860-819; "המאבק הדיפלומטי-תקשורתי בתנועת החרמות ובגילויי האנטישמיות בחו"ל" – מבקר המדינה דוח שנתי 66ג (2016), 883-861.

במסגרת זו מיפוי ממשקי העבודה ואפיונם סייע לביקורת להגדיר את הנושא הליבתי ולחקור את המשמעויות הנגזרות מקיומם המלא או החלקי של שיתופי הפעולה הבין-ארגוניים בנוגע אליו, וכן את מידת הצורך בהם. הערך המוסף של הביקורת בדוחות אלה היה בהעלאת ממצאים מהותיים הנוגעים לחסכים ולחסמים בממשקי העבודה הרב-מערכתיים, שהטיפול בהם עשוי לייתר את הטלת האחריות של גוף מבוקר אחד על משנהו בניסיון לתרץ ליקויי פעילות המצביעים על חוסר מעש, היעדר ניצול משאבים, חולשה מקצועית או כשל אחר בקידום ליבת העשייה הארגונית בנושא זה.

 דוגמה מובהקת בהקשר זה הובאה בדוח מבקר המדינה על המאבק שניהלה הממשלה בתנועת החרמות (BDS) בשנים 2015-2009 והתמודדותה עם תופעת האנטישמיות בחו"ל[1], בעיקר באמצעות המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה, משרד החוץ ומשרד התפוצות. הדוח שיקף את בעיית ריבוי השחקנים הממשלתיים בזירת פעילות מורכבת ורגישה (מבחינה דיפלומטית ותקשורתית) שבה מתמחות נציגויות משרד החוץ ברחבי העולם. התברר למפרע כי מדיניות הביזור של הפעילות כנגד ה-BDS וכנגד גילויי האנטישמיות, יושמה על ידי המשרדים האמורים באופן לא מתואם, לא מתוכלל, לא יעיל (בראי המשאבים שהוקצו לפעולות השונות) ובלתי ניתן להערכה ולמדידה. הליקויים הללו בלטו מתוך החסר בממשקי עבודה סדורים בין המשרדים, ולצד ממצאי דוחות ביקורת נוספים על פעילויות מערכתיות שונות בתחומים המדיניים-ביטחוניים, הם הצביעו על תרבות רב-ארגונית מסוימת של חוסר שיתוף פעולה בין גופים שונים במרחב הממשלתי.

מערכת אכיפת החוק

אכיפת החוק תוך מאבק בעבריינות ובפשיעה לסוגיה בכל זירות הפעילות האנושית, נתונים באופן בלעדי לרשויות המדינה ולמוסדות השלטון, ומצריכים שיתופי פעולה בין-ארגוניים רחבי היקף במערכת הממשלתית ומחוצה לה. מבט-העל של ביקורת המדינה על הממשקים המתנהלים במערכת האמורה אפשר את שיפור העשייה הרב-מערכתית באמצעות איתור ליקויים בממשקים האמורים:

1. ב-2021 פורסם דוח מבקר המדינה בנושא "שיקום אסירים בישראל", המצוי בליבת העיסוק של גופי האכיפה מצד אחד ושל גופי הרווחה מצד שני. ממצאי הדוח נוגעים לממשקי העבודה החלקיים שבין שירות בתי הסוהר (שב"ס), המשרד לביטחון הפנים, משרד המשפטים והרשות לשיקום האסיר (רש"א) במשרד הרווחה. במסגרת זו נמצא, בין היתר, כי בשנים 2020-2016 שוחררו 32,621 אסירים פליליים תושבי ישראל ממתקני הכליאה של שב"ס, בעוד 77% מהם שוחררו ללא מגבלות פיקוח או טיפול[2]. בנסיבות אלה המליצה ביקורת המדינה לחזק את ממשקי העבודה בין גופי ביטחון הפנים ובין גופי הרווחה, לרבות באמצעות הגדלת נפח הפעילות של עובדי רש"א בבתי הסוהר, שיתוף בין-ארגוני במידע הנוגע למצב האישי של האסירים, והכנת תוכניות שיקום משותפות לשב"ס ולרש"א והפעלתן בין כותלי הכלא; כל זאת כדי לשפר את תהליך הרצף הטיפולי באסיר מעת כניסתו למאסר ועד לאחר שחרורו מהכלא ושילובו מחדש בחיי הקהילה.
2. ב-2022 פורסם דוח מבקר המדינה בנושא "טיפול מערכת אכיפת החוק בעבריינות במרחב המקוון", שהעלה ממצאים רבים הנוגעים לממשקי העבודה הלקויים בין הגופים המבוקרים העוסקים בנושא – הן במערכת הממשלתית והן בזירה הבין-לאומית (הבילטרלית והמולטילטרלית). להלן בתרשים פריסת הגופים המעורבים במאבק בעבריינות במרחב המקוון[3].

תרשים 3: ממשקי העבודה של הגופים במערכת הממשלתית

המעורבים בטיפול בעבריינות במרחב המקוון

[1]                ראו אזכור לעיל.

[2]                ראו: "שיקום אסירים בישראל" – מבקר המדינה דוח שנתי 71ג (2021), 549-459.

[3]                מתוך: מבקר המדינה דוח שנתי 72ג (2022), עמ' 487.

ממשקי עבודה חסרים

במקרים מסוימים מחייבת החקיקה המסמיכה (חוק או תקנה) הלכה פסוקה או הוראה מנהלית, שמכוחן ולאורן פועל הגוף המבוקר, את הקמתו של מנגנון בין-ארגוני לשם ביצוע הפעילות השלטונית הנדרשת. אולם לעיתים מננון של שיתוף פעולה בין-ארגוני אינו נצרך מכוח נורמה מחייבת כלשהי אלא מכורח המציאות, ובהיעדרו ייבצר מהגוף המבוקר לבצע את הפעילות המוטלת עליו. במצבים אלה בדיקת ממשקי עבודה חסרים בין גופים רלוונטיים עשויה ללמד על נושא שנועד להיות בליבת עיסוקו של הגוף המבוקר, אך העיסוק בו נזנח מסיבות שונות.

כך לדוגמה בעניין טיפול אגף האפוטרופוס הכללי במשרד המשפטים בנכסים עזובים, מצא מבקר המדינה כי לאגף לא היה ממשק עבודה פעיל וסדיר עם כמה גופים רלוונטיים, ובהם רשות המיסים, רשות האכיפה והגבייה ורשות מקרקעי ישראל, שברשותן מידע חשוב על אודות נכסים עזובים[1]. עוד נמצא כי האגף לא הפעיל את סמכותו הסטטוטורית לאיתור ולהשבה של נכסים עזובים בחו"ל, ובפרט בנוגע לרכוש הנספים בשואה, שבעלי הזכויות בו הם ישראלים. במענה לממצא זה הגיב משרד המשפטים כי הטיפול בהשבת רכוש הנספים מצוי בסמכותו של המשרד לשוויון חברתי מכוח כמה החלטות ממשלה. עם זאת, בדוח שפורסם ב-2022[2] על ידי ביקורת המדינה נטען כי על אף שהידע המקצועי בנושא איתור נכסים ובעליהם מצוי באגף האמור במשרד המשפטים, אין כל ממשק עבודה בינו ובין המשרד לשוויון חברתי שהנושא מצוי בליבת עיסוקו. הגדרת הממשק החסר בדוח הובילה לניסוח המלצות מעשיות לשם הנעת הגופים המבוקרים לשיתוף פעולה מועיל.

סיכום

אפיון ממשקי הפעילות הבין-ארגוניים במערכת הממשלתית מועיל לבחירה איכותית של נושאים מהותיים לביקורת המדינה בראי האינטרס הציבורי. איתור החסמים והחסרים בממשקים אלה ופרסום המלצות להסרתם ולתיקונם, מוסיפים נדבך חשוב לתרומתה הייחודית של ביקורת המדינה לשיפור התפקוד של גופי המנהל הציבורי בתחומי העיסוק הליבתיים הנוגעים לתועלת הכלל ולרווחתו.

[1]                "טיפול האפוטרופוס הכללי בנכסים עזובים" – מבקר המדינה דוח שנתי 68ג (2018), 1319-1253.

[2]                "השבת זכויות ורכוש של נספים ושל ניצולי שואה שהוחרם במדינות אירופה בתקופת השלטון הנאצי ושותפיו" – מבקר המדינה דוח שנתי 72ג (2022), 562-525.

The post מדד השת"פ – שיקוף ליבת העשייה הארגונית באמצעות אפיון ממשקי הפעילות במערכת הממשלתית appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.

מילון ספיר (אבנון) מגדיר ליבה בין היתר כך: "מרכז", "פנים", "גופו של עניין", "לב הנושא". מילוג מגדיר: "החלק המהותי ביותר", "התמצית והעיקר".

אם כן, "הליבה" היא הפעילות המרכזית, תכלית קיומו של הארגון, ובשפה הניהולית המקובלת – הנושאים האסטרטגיים. דרך אחרת לזהות את הליבה היא באמצעות המרכיב המשלים שניתן לכנות "מעטפת", ולהסיק שמה שאינו המעטפת הוא הליבה. המעטפת כוללת את כל הפעולות האמורות לסייע לארגון לממש את פעילות הליבה. בצה"ל נהוג לכנות את הפעילויות הללו "תומכי לחימה".

מרכיבי המעטפת האופייניים כוללים: ניהול כספים, משאבי אנוש, לוגיסטיקה, מערכות מידע, קידום פרויקטי תשתית וכדומה.

הגבולות שבין "ליבה" ל"מעטפת"

ההגדרות שצוינו, ובפרט הגבולות שבין "הליבה" ו"המעטפת", אינן חד-משמעיות. הן תלויות בייעוד הארגון ובמאפייני סביבת פעילותו. תחום ליבה בארגון אחד יכול להוות מעטפת בארגון אחר, וההיפך. גם בארגונים דומים לכאורה, ייתכנו גבולות אחרים בין "הליבה" ל"מעטפת".

להלן מספר דוגמאות:

• קל להניח שאצל יצרן של מוצרי תעשייה פעילות הליבה היא הייצור. אולם אם מדובר בייצור תעשייתי בתחום טכנולוגי מתקדם ומורכב, פעילות הליבה היא אומנם הייצור, אך פעילות המחקר והפיתוח עשויה להיות ליבתית אף יותר. בארגון כזה ניתן להניח שפעילות המעטפת היא ניהול הכספים וניהול מלאי המוצרים המוגמרים. פעילות גיוס העובדים לארגון כזה מעלה שאלה האם זו פעילות ליבה, שהרי גיוס עובדים מוכשרים במיוחד וטיפוחם חשובים ביותר בארגון כזה, העוסק כאמור בייצור מוצרים מתקדמים. לכן ייתכן שבארגון כזה גיוס ושימור עובדים ייחשבו לפעילות הליבה.
• ניתן להניח שאצל יצרן תעשייתי העוסק בייצור של מוצרי צריכה סטנדרטיים בשוק תחרותי במיוחד, הליבה עשויה להיות דווקא פעילות השיווק, אפילו יותר מפעילות הייצור. לעומת זאת, אם מדובר במפעל שהוא מונופול המייצר מוצר צריכה סטנדרטי, פעילות הייצור היא הליבה לצד פעילות ההפצה.
• במוסד רפואי כגון בית חולים, קל לזהות שפעילות הליבה היא הטיפול הרפואי, בעוד פעילות הלוגיסטיקה (כגון ניהול מחסני ציוד רפואי ותרופות) היא המעטפת.

בכל מקרה, הגדרת הליבה, מהות הארגון, מטרותיו והדרכים להשגתן, הם המרכיב החשוב והמתבקש בעבודתה של הנהלת הארגון. נשאלת השאלה האם מבקר פנימי המגבש את הצעתו לתוכנית עבודה צריך לתעדף "תחומי ליבה" על פני "תחומי מעטפת"?

ביקורת על נושאי הליבה

תקן ביצוע 2010[1] – תכנון קובע קטגורית: "המבקר הפנימי הראשי חייב להכין תוכנית עבודה מבוססת סיכונים, בהתאם למטרות הארגון, על מנת להחליט על סדרי העדיפויות של הביקורת הפנימית. בביאור לתקן נקבע: "לצורך פיתוח תוכנית עבודה…, המבקר… מתייעץ עם ההנהלה הבכירה והדירקטוריון ומשיג הבנה בנוגע לאסטרטגיות הארגון, יעדי מפתח עסקיים…"

אם כן, התקן מחייב את המבקר לקבוע את תוכנית עבודתו על בסיס האסטרטגיות של הארגון (העיסוק בנושאי הליבה), וכל זאת על בסיס ניהול סיכונים. מכאן שנושאי הליבה ככלל, בהיותם מקדמים את מטרות הארגון, אמורים לקבל עדיפות בתוכנית העבודה, אך בכפוף לסיכונים. ייתכן שבנקודת ההחלטה הסיכונים קיימים דווקא בנושאי מעטפת. מכאן שמבחינה מעשית הנושאים שנדרש לבקרם הם בעלי הסיכון השיורי הגבוה ביותר במועד ההחלטה, ולאו דווקא נושאי ליבה.

האתגרים העיקריים שבקיום ביקורת בנושאי הליבה

במקרים רבים, ביקורת בתחומי הליבה מחייבת תשתית משמעותית – ידע מקצועי ייחודי. ככל שהתחום המבוקר צר, ייחודי או נדיר יותר, כל עולים הקושי והחשיבות בהשגת תשתית כזו. תשתית זו היא ההבדל בין סקירה שטחית לבין ביקורת ממשית שעשויה לתרום ולהוסיף ערך. לשם בניית תשתית כזו, עומדות בפני יחידת הביקורת מספר אפשרויות:

• א. לימוד עצמי.
• ב. רכישת ייעוץ מקצועי ממומחים חיצוניים בתחום המבוקש (להבדיל מייעוץ/מיקור חוץ של הליך הביקורת עצמו).
• ג. תמיכה וסיוע מקצועי משמעותי מעובד מומחה או מנהל מרכזי בגוף המבוקר.

ככל שהתחום ייחודי או צר יותר, כך תהליך של למידה עצמית הוא יקר ומורכב יותר. גם ייעוץ חיצוני עשוי להתברר כקשה להשגה, בפרט כשמדובר בתחום צר שבו אין מומחים זמינים ופנויים. דרך הפעולה השלישית היא סיוע מקצועי מעובדים מומחים או מנהלים מתוך היחידה או התהליך המבוקר. החוק הפורמלי אומנם מחייב את העובדים לשתף פעולה, אך בתחומים מקצועיים כאלה קיום ביקורת משמעותית דורש יותר ממענה פסיבי לבקשות נתונים, מסמכים ושאלות כלליות של מי שאינו מקצוען בתחום.

האתגר העומד בפני הביקורת הוא רכישת האמון של המומחים ובעלי הידע בארגון כך שהם יסייעו בהשלמת הידע המקצועי הנדרש לביקורת. עובדים ומנהלים מומחים כאלה עשויים לסייע למבקר ממגוון סיבות ובדרכים שונות. במקרים רבים העובד שהגיש סיוע לביקורת מעוניין לשמור את הדבר בסוד. מעבר לחובתו האתית של המבקר להקפיד על טיפול במידע שנמסר בזהירות המתבקשת, בין היתר תוך שקלול מניעיו של העובד, הוא נדרש לשמר את הקשר, הקשב והייעוץ לעובד המומחה גם לאחר סיום הביקורת ובאופן דומה כלפי עובדים מומחים נוספים לביקורות נוספות. תחזוקת הקשרים הללו מחייבת קשב ומשאבים על פני זמן.

אתגר משמעותי נוסף הוא בביקורת על הנושאים שבהם מתמקדת ההנהלה. ככלל, נושאי ליבה אמורים להוות את עיקר העיסוק של הנהלת הארגון. בדיקה מעמיקה של הנושאים הללו עשויה לעמת את הביקורת ישירות עם הנהלת הארגון בנושאים הקרובים לליבה. במצב כזה, אף יותר מבכל מצב אחר, הביקורת נדרשת להבטיח עומק ומקצועיות בעבודתה כדי לעמוד באתגר ההוספת הערך הממשי.

ביקורת על נושאי ליבה ביחידות הממשלה

בשונה מהמקובל ברוב הארגונים, ביחידות הממשלה ההבחנה בין "ליבה" ל"מעטפת" קלה יותר לזיהוי ישיר, וכן הזיהוי על דרך השלילה.

לדוגמה, סעיף 2(ג) לחוק הביקורת הפנימית קובע: "המבקר הפנימי של אגף החשב הכללי במשרד האוצר יהיה אחראי לביקורת הפנימית על ביצוע תקציב המדינה ביחידות החשבות והכספים של משרדי הממשלה".

כלומר, החוק קובע מעשית שהמבקר הפנימי ביחידה ממשלתית אינו מקיים ביקורת על ניהול הכספים אלא המבקר הפנימי של החשב הכללי. בתחומי מעטפת אחרים, גם אם אין קביעה קטגורית דומה בחוק או בהוראה אחרת, קיימים הסדרים בעלי רציונל דומה. לדוגמה, היחידה להגנת הסייבר בממשלה[2] (יה"ב) שברשות התקשוב הממשלתי, מופקדת על הגנת הסייבר בממשלה על יחידותיה. כלומר, מבקר פנימי ביחידה ממשלתית כלשהי נדרש לבחון את רמת הסיכון השיורי של תחום הסייבר בהינתן מערך בקרה וביקורת רוחבי ואף פנימי. קל להניח שהסיכון השיורי בתחום שהמבקר מעריך ביחידת הממשלתית בקצה, נמוך מהמקובל בתחום זה.

פרק 3.5 בתקנון שירות המדינה (התקשי"ר) קובע שהביקורת הפנימית של נציבות שירות המדינה תקיים ביקורת ביחידות משאבי האנוש בממשלה, ובין היתר בנושאים שבהם האצילה הנציבות סמכויות למשרדים. גם כאן מבקר פנימי ביחידה ממשלתית המגבש הצעה לתוכנית עבודה רואה מערך של בקרה וביקורת בתחום משאבי האנוש שמצמצם את הסיכונים השיוריים בתחום זה. באופן דומה קיימים תחומי "מעטפת" נוספים. ההמלצה של המבקר לממונה אמורה להתבסס על הערכתו את הסיכונים, אך במצב המתואר ככלל אמורים נושאי ה"מעטפת" להיבדק בעדיפות נמוכה, אם בכלל.

לעומת נושאי המעטפת הרוחביים שתוארו, כל יחידה מופקדת על תחום או משפחה של תחומים מקצועיים – נושאי הליבה. לנושאים אלו אין גורם רוחבי. לכן סביר להניח שהסיכון השיורי בנושאים אלה צפוי להיות גבוה מהסיכון השיורי בנושאי המעטפת. מצב זה ממקד את הביקורת הפנימית בנושאים אלה. מכאן שביחידות הממשלה קיימת עדיפות מבנית להכללתם של נושאי ליבה בתוכנית העבודה. כמובן שאין זה מונע ביקורת בנושאי מעטפת אם הסיכון השיורי בהן, ביחידה הממשלתית המסוימת, מצדיק זאת.

באשר לקושי שבהתמקדות בביקורת בנושאים הקרובים לליבה של ההנהלה, ביחידות הממשלה הקושי מורגש יותר ומשמעותי במיוחד. בממשלה וביחידותיה, ובשונה מהמקובל בממשל תאגידי – בחברות, בעמותות ואף ברשויות מקומיות – המבקר כפוף למנהל הכללי במשרד או ביחידה. המשמעות היא סבירות גבוהה יותר לקונפליקטים מול המבקר המתמקד בנושאי הליבה.

סיכום

זיהוי והגדרת "תחומי הליבה הארגונית" אינם קלים כפי שניתן להבין, ותלויים במגוון גורמים ונסיבות. על המבקר הבונה את תוכנית העבודה להתחשב בסיכונים ולא רק בשאלה אם מדובר בנושא ליבתי. ביחידות הממשלה זיהוי הליבה קל יותר, וקיימת עדיפות מבנית לקיים ביקורת על נושאי הליבה שבהם מבחינה מבנית הסיכונים השיוריים בממשלה גבוהים יותר. ביקורת בתחומי ליבה מחייבת סיוע מקצועי ייחודי ויש לה פוטנציאל גבוה מ"הרגיל" לעימות עם ההנהלה. הוספת ערך מחייבת למצוא את הדרך לידע הייחודי ולהצגת הממצאים כהווייתם.

[1] התקנים המקצועיים הבינלאומיים של לשכת המבקרים הפנימיים העולמית IIA.

[2] החלטת ממשלה 2443 מיום 15/2/15.

The post אתגרי הביקורת בתחומי הליבה בכלל, וביחידות הממשלה בפרט appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.

הפעולות להגברת חשיפת דוחות מבקר המדינה ולהנגשתם לציבור

עם תחילת כהונתו של מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, מר מתניהו אנגלמן, נועד המבקר אנגלמן בפגישה מקצועית עם אחד ממבקרי המדינה המובילים בעולם לצורך שיתוף ידע וחיזוק הממשקים המקצועיים בין המשרדים. במהלך הפגישה נשאל המבקר המקביל לגבי האתגרים העומדים בפני משרדו בעת ביצועה של עבודת הביקורת.

תשובתו הייתה חד-משמעית: "אחרי חודשים של עבודת ביקורת אינטנסיבית המבשילה לדוח ביקורת, אחד האתגרים העיקריים שעימו אנו מתמודדים הוא שהציבור יכיר ויקרא את הדוחות. חשיפה נרחבת של דוחות הביקורת תורמת להנעת המבוקרים לתיקון הליקויים, ובהיעדר חשיפה זו – נפגעת אפקטיביות הביקורת".

"שהציבור יכיר ויקרא את הדוחות" – כמה פשוט, ככה מורכב.

– – –

האתגר

כמה מחקרים בחנו את הקשר בין איכות קבלת ההחלטות לבין היקף המידע שעמד לרשותם של מקבלי ההחלטות. כפי שמשתקף בתרשים להלן, המסקנה של אחד המחקרים הייתה כי במצב של "עודף מידע" מעבר לנקודה מסוימת, חלה ירידה באיכות קבלת ההחלטות[1].

מגמה דומה מסתמנת גם לגבי יכולתו של הציבור הרחב לקלוט מידע רב ולעבדו. רבות דובר ונכתב על "תרבות האמ;לק (TL;DR)" ההולכת ומתעצמת בעידן ה-Big Data הדיגיטלי, שבו שטף המידע הוא אינסופי ונגיש לכול; ובהתאמה – הקשב להכילו מצד הציבור הולך ומצטמצם ל"שורות התחתונות" בלבד. היטיב להגדיר זאת הרברט סיימון, זוכה פרס נובל לכלכלה, כשאמר (כבר בשנת 1971) כי עושר במידע יוצר עוני בקשב ולפיכך נדרשת הקצאה יעילה של תשומת הלב למגוון מקורות המידע[1].

                – – –

ככלל, בהתאם לתוכנית העבודה השנתית של משרד מבקר המדינה, אחת לרבעון מתפרסם לציבור מקבץ של דוחות מבקר המדינה, כך שבממוצע מתפרסמים למעלה מ-100 דוחות ביקורת בשנה.

לנוכח היקף הדוחות המתפרסים על גבי אלפי עמודים כתובים, ובהתחשב במגבלת "עודף המידע" האמורה, עולה הצורך ביישומן של מגוון פעולות שמטרתן לחשוף את דוחות הביקורת לתפוצה רחבה ככל האפשר, ובה בעת למקד את תוצרי הדוחות עבור קהלי היעד.

 המענה

בשנתיים האחרונות גובש ועודכן במשרד מבקר המדינה סט כלים שמטרתו להביא להנגשה נרחבת ככל הניתן של תוצרי הביקורת ובכך לתמוך בשתיים ממטרותיה העיקריות של ביקורת המדינה: שיקוף תמונת המצב בפני הציבור ובפני חברי הכנסת על פעילותם של הגופים המבוקרים והנעת גופים אלו לתיקון הליקויים.

1. הגדרת מתכונת חדשה לתקצירי דוחות הביקורת

בדוח מבקר המדינה 70א שפורסם במרץ 2020 הוטמע לראשונה תקציר דוח הביקורת במבנהו החדש, המציג את תוצרי הביקורת באופן תכליתי, ממוקד וידידותי לקוראים. התקציר החדש, שאורכו כחמישה עמודים בממוצע, נועד להגביר את מידת החשיפה של פעילות הביקורת ולהנגיש את דוח הביקורת לקוראיו, בבחינת מועט המחזיק את המרובה.

התקציר כולל כמה רכיבים עיקריים המסייעים לקוראי הדוח בהבנה של נושא הביקורת הנבדק, ממצאי הביקורת והמלצותיה, כמפורט להלן:

• רקע – פירוט כללי לגבי הנושא המבוקר בראיית "הקורא הסביר", המניח בסיס שתורם להבנת הנושא כשלב מקדים להעמקה בו.
• נתוני מפתח – בהנחה שהצגת נתונים כמותיים היא אחת הדרכים המיטביות להבנת ממצאי הביקורת, תקציר הדוח כולל נתוני מפתח מרכזיים הנוגעים לנושא המבוקר ומשקפים את הפערים העולים מן הביקורת ("Key Facts & Figures").
• פעולות הביקורת – פירוט של תקופת ביצוע הביקורת, של הגופים המבוקרים ושל הנושאים שנבדקו בביקורת.
• תמונת המצב העולה מן הביקורת – פירוט של עשרת הממצאים המרכזיים (Top 10) שהעלתה הביקורת, ובהם: ליקויים, פערים וחסמים מערכתיים, חריגה מנורמות ומכללי מינהל תקין, סיכונים אסטרטגיים, היעדר יעילות וחיסכון בנושא המבוקר וכדומה. בנוסף, אם במהלך הביקורת אותרה פעולה המבוצעת מצד הגוף המבוקר לצורך חיסכון והתייעלות, יוזמה וחדשנות או לשם תיקון הליקויים שנמצאו בביקורת, היא תוצג ברכיב זה.
• המלצות הביקורת – פירוט של חמש המלצות הביקורת העיקריות (Top 5) הנוגעות לליקויים המרכזיים שנמצאו בביקורת.
• תרשים התקציר – הצגה אינפו-גרפית הממחישה את אחת הסוגיות המרכזיות שהועלו בדוח הביקורת.
• סיכום התקציר – תיאור תמציתי של חשיבות הביקורת והצגת עיקרי תמונת המצב העולה ממנה, תוך המלצה על הנדרש לביצוע בראייה צופה פני עתיד. 

2. הפקת סרטונים נלווים ופרסומם – בשנתיים האחרונות משרד מבקר המדינה הפיק ופרסם עשרות סרטונים הנלווים לפרסום דוחות הביקורת, במטרה להנגיש לציבור את המסר העיקרי העולה מן הדוח. אורכו של כל סרטון הוא כשתי דקות, שבמהלכן מוצגים הליקויים העיקריים שהועלו בביקורת וההמלצות העיקריות לתיקונם. הסרטונים מתפרסמים באתר משרד מבקר המדינה וברשתות החברתיות, וכן מצורפים לפרסומים השונים באמצעי התקשורת. 

3. קיום ימי חשיפה לדוחות הביקורת – אחת לרבעון מתקיים יום חשיפה לדוחות מבקר המדינה שפורסמו ברבעון שקדם לו, ובמהלכו מתקיימים פאנלים מקצועיים שבהם נידונים ממצאי והמלצות הביקורת של דוחות נבחרים, וכן פעולות הגופים המבוקרים לתיקון הליקויים. ימי החשיפה מתקיימים בראשות מבקר המדינה ובהשתתפותם של יו"ר הוועדה לענייני ביקורת המדינה בכנסת, מנהלים בכירים מהגופים המבוקרים הרלוונטיים, צוות הביקורת שביצע את הביקורת, וכן ארגונים ועמותות בעלי עניין בנושא המבוקר. 

4. הנגשת דוחות הביקורת לאוכלוסיות ייעודיות – בהתאם לתפיסת מבקר המדינה, אחד מתפקידיה העיקריים של ביקורת המדינה הוא לבחון את פעילותם של הגופים המבוקרים מנקודת מבטו של האזרח, ובפרט מנקודת מבטן של האוכלוסיות הראויות לקידום בחברה הישראלית. מתוך תפיסה זו נבחרים חלק מנושאי הביקורת, ובהתאם לכך הם גם מונגשים לאוכלוסיות השונות. כך לדוגמה, לדוח ביקורת שעסק בהתנהלות גורמי האכיפה כלפי יוצאי אתיופיה הופק סרטון שתורגם לשפה האמהרית, ודוח שבחן את הפעולות להגברת הבטיחות בדרכים ברשויות המקומיות במגזר הערבי תורגם במלואו לשפה הערבית.   

5. הנגשת דוחות הביקורת לגופים בעלי עניין – בסמוך למועד פרסומם של דוחות מבקר המדינה לציבור, מתקיימים מפגשי הסברה עם נציגי ארגונים מהמגזר השלישי שנושאי הביקורת העתידים להתפרסם עומדים על סדר יומם. לדוגמה, לקראת פרסום דוח בנושא התמודדות ממשלת ישראל עם משבר האקלים, התקיים מפגש הסברה עם עמותות העוסקות באיכות הסביבה. במקרה אחר התקיים שיח עם ארגוני נשים לקראת פרסום דוח בנושא התמודדות עם אלימות בין בני זוג. 

חשיפת תוצרי ביקורת המדינה בזירה הבין-לאומית – נוסף על פעולות אלו, במסגרת הגברת הלמידה ההדדית וחיזוק הממשקים המקצועיים עם מוסדות מבקרי מדינה ממדינות העולם, כלל תקצירי דוחות מבקר המדינה מתורגמים לאנגלית ומופצים באופן מקוון בפורטל הבין-לאומי (Benchmarking International Exchange Project) "BIEP", המשמש פלטפורמה לשיתוף ידע מטעם ארגון EUROSAI – ארגון המאגד את מוסדות מבקרי המדינה באירופה.

  סיכומו של דבר
שלב פרסום דוח מבקר המדינה הוא שלב מהותי "במחזור החיים" של דוח מבקר המדינה, ותפקידו הוא להציב באור הזרקורים הציבורי את תוצריה הסופיים של פעילות הביקורת הענפה המתבצעת במשך חודשים רבים.

לצד השמירה על דוח מבקר המדינה במתכונתו ה"מסורתית", הכוללת פירוט מעמיק ורחב היקף של ממצאי הביקורת והמלצותיה, משרד מבקר המדינה מייחס חשיבות רבה לפיתוח כלים מגוונים שיובילו להרחבת החשיפה וההנגשה של תוצרי ביקורת המדינה, וכפועל יוצא מכך לחיזוק אפקטיביות הביקורת, להנעת הגופים המבוקרים לתיקון הליקויים, ולהגברת התועלת לציבור.

נספח א' – דוגמה למתכונת התקציר

תרשים מתוך תקציר הדוח בנושא "בטיחות בדרכים של כלי רכב כבדים". התרשים מציג את שיעור המעורבות בתאונות דרכים קשות וקטלניות לפי סוג הרכב, וממחיש את הסיכון הגלום בנושא המבוקר – כלי הרכב הכבדים (אוטובוס ומשאית מעל 34 טון) – שבהם שיעור המעורבות בתאונות דרכים קטלניות הוא הגבוה ביותר.

דוגמה מספר 2:

תמונה מתוך תקציר הדוח בנושא "התמודדותן של רשויות השלטון עם הרס המצוק החופי".

התמונה מציגה את מגמת נסיגת המצוק באשקלון, ומשקפת בפני קוראי הדוח את הסיכון בנושא המבוקר.

דוגמה מספר 3:

תרשים מתוך תקציר הדוח בנושא ההיערכות הלאומית להגנה מפני איום הרחפנים – מעקב

התרשים מציג באופן ויזואלי את סטטוס תיקון הליקויים מהביקורת הקודמת כפי שעלה בביקורת המעקב. מתכונת תרשים זו מצורפת לכלל תקצירי ביקורות המעקב.

[1] Herbert A. Simon, Designing Organization for an Information Rich World, in Computers, Communication and the Public, 40-41 (Martin Greenberger ed., 1971).

[1] Peter Roetzel, Information Overload in the Information Age: a Review of the Literature from Business Administration, Business Psychology, and Related Disciplines with a Bibliometric Approach and Framework Development, Bus. Res. 12, 482-483 (2019)

[1] "ארוך מדי, לא קראתי" – "Too Long, Didn't Read"

The post דוח מבקר המדינה בעידן ה"אמ;לק" appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.

שיקולים הנוגעים להיבטים סביבתיים-חברתיים בממשל תאגידי) להלן ESG – Environmental, Social, Governance), תופסים נפח גדל והולך בשיח הציבורי שהתעצם לקראת דיוני ועידת האקלים בגלזגו. בנוסף, רצף של אסונות סביבתיים המיוחסים לשינויי אקלים, שיטפונות ושריפות שהתרחשו לאחרונה, הבהירו כי גם העולם המערבי העשיר אינו מוגן מפני סיכונים אלו.

בעקבות הוועידה הצהירו מדינות על התחייבות להפחית את פליטות הפחמן הדו-חמצני ב-45%, ועל התחייבות למעקב שנתי אחר התקדמות היעדים בעשור הקרוב (בניגוד לדיווחים בכל חמש שנים שהיו נהוגים קודם לכן). היעד של ישראל ל-2030 הוא 27% הפחתה, יעד שנחשב נמוך בקנה מידה עולמי.
יישום מחויבות זאת בישראל תיעשה באמצעות רגולציה שתשפיע מהותית, בין היתר, גם על התנהלות השלטון המקומי בישראל. לאור זאת, ולאור דרישה ציבורית ההולכת וגוברת לשקיפות, ניהול, מדידה ודיווח על סוגיות של ESG, נראה שרשויות מקומיות יצטרכו לפתח מומחיות בתחום, ולבצע קפיצת מדרגה בהיערכות שלהן להתמודדות עם סוגיית משבר האקלים וסוגיות סביבתיות-חברתיות נוספות.
על מנת לאפשר לרשויות מקומיות לקדם את פעילותן בתחומים אלו, אני מציעה להרחיב את ההסתכלות ולעשות זאת מנקודת המבט של יעדי האו"ם, המכונים SDG's Sustainable Development Goals, או: "יעדי פיתוח בר-קיימא".

טוב יעשו גם מבקרי הרשויות המקומיות אם ילמדו את יעדי האו"ם, וישלבו בתוכניות הביקורת שלהם נושאים להם השפעה על סוגיות אלו.

מה הקשר בין ESG לשלטון המקומי?

ESG הם שיקולים הנוגעים להיבטים סביבתיים-חברתיים וממשל תאגידי של ארגון, והם עשויים להשפיע על הסיכונים העסקיים והפיננסיים של חברות. סיכונים אלו דורשים מארגונים לִצפות את השינויים הסביבתיים, החברתיים והרגולטוריים, להעריך את השפעתם על העסק, ולנהל אותם באמצעות תכנון אסטרטגי ומערכות לניהול סיכונים.

שיקולי ESG הופכים בשנים האחרונות למשמעותיים יותר ויותר. משקיעים מתחילים לבחון את ביצועי החברות המתחשבות ברווחה החברתית הכוללת, בנוסף על שיקולי הרווח הכלכלי, והם משמשים ככלי משמעותי שמסייע בקביעת הרכב תיקי ההשקעות שלהם. מגמה זו נקראת גם "השקעות אחראיות". מגמה זו של התמקדות בהשקעות אחראיות אינה פוסחת גם על החלטות הציבור הישראלי: היכן למקם את העסקים, היכן להתגורר, והיכן לנפוש ולטייל.

רשויות מקומיות בישראל הן הגוף השלטוני בעל ההשפעה הגדולה ביותר על חיי התושבים.
כל מחזור החיים של התושב מנוהל על ידי הרשות המקומית: חינוך, רווחה, תרבות, תברואה (פינוי אשפה ביוב, ניקוז, אספקת מים), תכנון (שמירה על שטחים פתוחים וירוקים, תכנון וציפוף הבנייה, בניית מבני ציבור), תחבורה (תחבורה ציבורית, תכנון כבישים וחניה) ועוד. לכן השלטון המקומי הוא הגורם בעל האחריות הישירה כלפי התושבים למתן מענה לסיכונים הנובעים משינויי אקלים, סביבה ופגעי מזג האוויר (הצפות, נפילת עצים), לאספקת מים ולפינוי אשפה, וכן למתן מענה לסיכונים חברתיים – חינוך ורווחה. על השלטון המקומי מוטלת רגולציה סביבתית כדוגמת מיסים הולכים וגדלים לטיפול בנפח הפסולת הנשלחת להטמנה, וכן תקנים להפחתת זיהום האוויר במרכזי הערים.

בשנים האחרונות רשויות מקומיות מציבות לעצמן יעד אסטרטגי – משיכה של עסקים, תושבים ומבקרים. ככל שיהיו יותר מהם, כך יגדלו הכנסות הרשות והיא תוכל להעניק לתושבים רמת שירות גבוהה יותר, יחד עם איכות חיים טובה יותר.

לאור כל האמור לעיל, רשויות שיגבשו אסטרטגיה ברורה בנושא ESG, יבדלו את עצמן ויוכלו להיות אטרקטיביות לעסקים, לתושבים ולמבקרים, ואלו שלא ייערכו בהתאם – יאבדו את אמון הציבור.

עם זאת, כרגע יעדי ה-ESG מתאימים יותר לחברות עסקיות ואינם כוללים את כל מרכיבי הפעילות של הרשויות המקומיות. בנוסף, רשות מקומית, מתוקף מבנה ההתאגדות שלה ותחומי פעילותה הרחבים, תתקשה להתייחס לתכנון היעדים שלה דרך ה-ESG.

לכן, על מנת לאפשר לרשויות מקומיות לקדם את פעילותן בתחומים אלו, אני מציעה להרחיב את ההסתכלות אל נקודות המבט של 17 יעדי האו"ם, המכונים SDG's Sustainable Development Goals –, או: "יעדי פיתוח בר-קיימא". להרחבה ולפירוט היעדים – ראו מסגרת.

כיצד יעדי האו"ם מתחברים לסדר היום ולאתגר הסביבתי? 

רשויות מקומיות בישראל המבקשות להיות גם אטרקטיביות וגם לנהל כראוי את הסיכונים שאליהן הן חשופות, חייבות להיערך לטיפול בסוגיות הסביבתיות-חברתיות. רשויות שיחליטו להיערך מבעוד מועד, צריכות לאמץ את יעדי ה-SDG's כחלק מהתוכנית האסטרטגית שלהן, ולפעול להשגת היעדים והמטרות האלו.

אומנם יש בישראל רשויות הפועלות בתחומים מסוימים של יעדים אלה. לדוגמה, אחת העיריות פועלת לקידום מדיניות עירונית אחראית ובהתאמה לשינויי האקלים בתחומי פסולת, אנרגיה, תחבורה ועוד, אך גם היא טרם אימצה את ה-SDG's כחלק מהאסטרטגיה שלה. רשויות רבות אחרות עדיין אינן פועלות כלל ברוח יעדים אלה, ויש להאיץ ולקדם מהלכים מרוכזים בתחום זה כדי שלא יהיה מאוחר מדי.

 תפקידי המבקר הפנימי של הרשות בתחום הקיימות

מבקרי הרשויות צריכים כמובן להכיר את יעדי ה-SDG's לעומק, כדי שיהיו להם הכלים והיכולת לערוך בדיקות ביקורת על יישום המטרות ברשויות שכבר נמצאות בתהליכי אימוץ שלהם.

למבקרים ברשויות שעדיין לא פועלות בתחום באופן שיטתי, תפקיד חשוב לא פחות: עליהם להיות בבחינת החלוץ לפני המחנה: להפעיל שיקול דעת (בהתאם לפקודת העיריות)[2] ולכלול בתוכנית העבודה שלהם את בחינת פעילות הרשות אל מול ה-SDG's (אף אם לא אומצו עדיין על ידי הרשות), להמליץ לאמץ יעדים אלה ולפעול להשגת המטרות כחלק מהתוכנית האסטרטגית של הרשות. בדרך זאת יפעלו המבקרים גם על פי התקנים המקצועיים של IIA בנושא שיקולים להכנת תוכנית עבודה וניהול סיכונים[3].

מספר דוגמאות לאופן שבו רשות מקומית יכולה לפעול להשגת מטרות מתוך יעדי האו"ם, מפורטות לשימושכם בסוף המאמר.

לסיכום:

רשות מקומית המבקשת להיות אטרקטיבית לעסקים תושבים ומבקרים, להגדיל את הכנסותיה, ולהעניק לתושבים רמת שירות גבוהה יותר יחד עם איכות חיים טובה יותר, רצוי שתאמץ את יעדי ה-SDG's כחלק מהתוכנית האסטרטגית שלה. בנוסף, על הרשות להכין תוכניות עבודה מפורטות להשגת מטרות ה-SDG's כחלק מתכלול הטיפול בנושא סביבה חברה וממשל תאגידי, כולל בקרה מתמשכת אחר ההתקדמות בהשגת היעדים.

מבקר רשות מקומית המבקש להיות רלוונטי, נדרש לפעול בגישה פרואקטיבית כדי לקדם את התוויית המדיניות בתחום ה-SDG's על ידי הרשות. טוב יעשה המבקר אם לצורך כך יכלול בתוכנית העבודה שלו באופן שיטתי, בדיקת עמידת הרשות במטרות שונות מתוך יעדי ה-SDG's.

 דוגמאות לדרכים שבהן יכולה רשות מקומית לפעול להשגת מטרות מתוך יעדי האו"ם.

1. יעד מספר 11 של ה-SDG's בנושא "ערים וקהילות מקיימות", בגינו הוצבה מטרה (מספר 11.6)[4] שלפיה "עד לשנת 2030, הפחתת ההשפעה הסביבתית המשמעותית לנפש של ערים, ובכלל זה על ידי מתן תשומת לב מיוחדת לאיכות האוויר וניהול עירוני ואחר של פסולת."

מטרה זאת של ה-SDG's משתלבת עם חוקים ותקנות בחוק הישראלי ועם חוקי עזר עירוניים בתחומים אלו, כגון:

• הנחיה בפקודת העיריות (סעיף 149 י'(א) לפקודת העיריות (תיקון מס' 98), תשס"ה-2005), לפיה על המועצה לבחור ועדת חובה לאיכות הסביבה שתפקידה ליזום ולתכנן פעולות לשמירה על איכות הסביבה ולהבטחת פיתוח ושימוש בני קיימא של הסביבה. הוועדה תגיש לאישור המועצה את תוכניותיה ותעקוב אחר ביצוע התכניות המאושרות.
• חוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית – סמכויות פקחים), התשס"ח-2008 המחייב את הרשות המקומית לבצע אכיפת מפגעי איכות סביבה. מכוח חוק זה ניתן להסמיך ולהכשיר פקחים לאכיפת מפגעים סביבתיים מסוגים שונים.
• חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד–1984, ותקנותיו.

דוגמאות לתחומים שהרשות המקומית יכולה וצריכה לפעול בהם כדי לקדם מטרה זאת:

• בתחום התברואה: הרשות המקומית יכולה לפעול לפיתוח פתרונות טיפול באשפה העירונית על ידי הקמת מפעל מִחזור או שריפת אשפה להפקת אנרגיה, למניעת זיהום סביבתי כתוצאה משפיכת חומרי בנייה באתרים לא מורשים, להזרמת שפכים שמקורם במפעלים ובמגורים לאגני ניקוז בעיר ומחוצה לה, הקמת מתקנים לטיהור מי ביוב, ועוד.
• בתחום קידום תכנון בר-קיימא, בנייה ירוקה והתמודדות עם שינויי האקלים: הרשות המקומית יכולה לאמץ וליישם תקן בנייה ירוקה, לתכנן ולפתח שטחים ציבוריים ירוקים בלב העיר, לדאוג להצללות ברחובות ובגנים ציבוריים, למצוא פתרונות ניקוז של מי שיטפונות משולבים בכיכרות ובגינות ציבוריות בתוך הערים, ועוד.
• בתחום התחבורה: הרשות המקומית יכולה לפעול לפיתוח תחבורה ציבורית נקייה (מטרו, רכבות קלות ואוטובוסים חשמליים) להפחתת זיהום האוויר, להקמת עמדות טעינה לרכבים חשמליים, לפיתוח שבילי אופניים, להרחבה ופינוי מדרכות להולכי רגל, למניעת כניסה של רכבים מזהמים למרכזי הערים (איסור או הטלת איגרות גודש), ועוד.
• בתחום צמצום סיכונים ומטרדים סביבתיים, לדוגמה:
• זיהום אוויר – פיקוח ואכיפה על פליטת חלקיקים מזהמים לאוויר כתוצאה מפעילות באתרי בנייה, מפעלים, כבישים, בתי אוכל ועסקים.
• זיהום רעש – פיקוח ואכיפה על רמות חריגות של רעש כתוצאה מפעילות מפעלים, כלי רכב ואתרי בילוי.
• חומרים מסוכנים – יישום אמצעי בקרה ופיקוח על מפעלים ובתי עסק המחזיקים במלאי חומרים המוגדרים מסוכנים על פי חוק.
• קרינה בלתי מייננת – רישוי, פיקוח ואכיפה על קרינה הנגרמת כתוצאה מפעילות מתקני שידור ואנטנות סלולריות בקרבת מגורים ומבני ציבור.
• בתחום קידום מודעות ומעורבות הציבור בנושאים הסביבתיים: יצירת קוד אתי ואמנה קהילתית בשיתוף כל בעלי העניין (תושבים, עסקים, נבחרי ציבור ועובדי הרשות), שיתוף הציבור בקבלת החלטות, הקמת גינות קהילתיות, הפעלת תוכניות להגברת המודעות הסביבתית בגני הילדים ובתי הספר.

2. יעד מספר 7 של ה-SDG's בנושא "אנרגיה נקייה", בגינו הוצבה המטרה (מספר 7.2)[5]:

להגדיל את האחוז הגלובלי של אנרגיה מתחדשת עד 2030, להגדיל באופן משמעותי את חלקה של אנרגיה מתחדשת בתמהיל האנרגיה העולמי.

להלן תחומים שבהם הרשות המקומית יכולה וצריכה לפעול בתחום האנרגיה הירוקה, כדי לקדם מטרה זאת:

• הקמת גגות סולריים על בתי ספר ומבני ציבור אחרים כדי להגביר את השימוש באנרגיית השמש.
• התייעלות אנרגטית של תאורת רחוב, גינות ציבוריות ומתקני הרשות – מעבר לתאורה חסכונית וחכמה.
• החלפת מיזוג וחימום זוללי אנרגיה ולבקרת צריכה בשילוב אמצעים טכנולוגיים.

3. יעד מספר 4 בנושא "חינוך איכותי", בגינו הוצבו בין היתר המטרות הבאות[6]:

• נגישות שווה לחינוך קדם-יסודי – עד שנת 2030 להבטיח כי לכל הבנים והבנות יש גישה לחינוך איכותי לגיל הרך וחינוך קדם-יסודי, כך שהם יהיו מוכנים לחינוך היסודי (מטרה 4.2).
• להגדיל את מספר האנשים עם מיומנויות רלוונטיות להצלחה פיננסית – עד שנת 2030, להגדיל באופן משמעותי את מספר בני הנוער והמבוגרים בעלי כישורים רלוונטיים לתעסוקה, כולל מיומנויות טכניות ומקצועיות, במשרות הגונות ויזמות (מטרה 4.4).
• חינוך לפיתוח בר-קיימא ואזרחות גלובלית – עד שנת 2030 להבטיח שכל הלומדים ירכשו את הידע והכישורים הדרושים לקידום פיתוח בר-קיימא, לרבות חינוך לפיתוח בר-קיימא ולסגנון חיים בר-קיימא, זכויות אדם, שוויון מגדרי, קידום תרבות של שלום ואי-אלימות, אזרחות גלובלית והערכת השונות התרבותית ותרומתה של התרבות לפיתוח בר-קיימא (מטרה 4.7).

תחומים שבהם הרשות המקומית יכולה וצריכה לפעול בתחום החינוך:

• פיתוח קידום ופיקוח על מסגרות חינוך לגיל הרך.
• פיתוח תוכניות להכשרת בני נוער ומבוגרים לתעסוקה ויזמות.
• פיתוח וקידום תוכניות לחינוך בר-קיימא במסגרות החינוך של הרשות המקומית.
• לימודי סביבה וקיימות מהגיל הרך, כולל התנסויות כחלק אינטגרלי מתוכנית הלימודים.

[1]Sustainable Development Goals (SDGs): https://sdgs.un.org/goals

[2] פקודת העיריות 170א. (ג) … יקבע המבקר את תכנית עבודתו השנתית, את נושאי הביקורת בתקופה פלונית ואת היקף הביקורת – (1) על פי שיקול דעתו של המבקר;

[3] תקן 2200 – תכנון מטלת ביקורת. מבקרים פנימיים חייבים לפתח ולתעד "תוכנית ביקורת" לכל מטלת ביקורת, לרבות מטרות מטלת הביקורת, היקפה, מועדה והקצאת המשאבים. התוכנית חייבת להתייחס לאסטרטגיות, ליעדים ולסיכוני הארגון הרלוונטיים למטלת הביקורת.
תקן 2120 – ניהול סיכונים. הביקורת הפנימית חייבת להעריך את האפקטיביות, ולתרום לשיפור תהליכי ניהול סיכונים.

[4] https://sdgs.un.org/topics/sustainable-cities-and-human-settlements

[5] https://sdgs.un.org/goals/goal7

[6] https://sdgs.un.org/goals/goal4

The post המבקר כחלוץ ביישום ESG בשלטון המקומי appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.

אנו מברכים על היוזמה לחיזוק הביקורת הפנימית.
יחד עם זאת, לא מצאנו התייחסות למהות הנושא: קרי – אפקטיביות הביקורת הפנימית באמצעות היקף ומשאבים המשפיעים על יכולת הביקורת לתפקד באופן מקצועי וראוי, כמו גם הכפפת המבקר ליו"ר הדירקטוריון.

אנו מצרים על הניסיון להפלות בין מבקרים פנימיים שכירים לעצמאים (תוך התערבות פסולה בעצמאות שיקולי דירקטוריון), ואשר סותר את החוק, הפסיקה, המלצות ועדת זיילר, תקני IIA ואת הנוהג המקובל בעולם של 200 אלף מבקרים ב-180 מדינות; הרשות אף לא ביססה זאת על מחקר או נימוקים.

עמדתנו מפרטת כשלים וליקויים רבים נוספים שנפלו בטיוטת החוזר.

—

The post נייר עמדה – בנוגע לטיוטת חוזר רשות החברות הממשלתיות בנוגע לקביעת כללים להבטחת יעילות ותקינות הביקורת הפנימית בחברות ממשלתיות appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.

בתקופת כהונתו של חבר הכנסת דוד ליבאי כיו"ר הוועדה לענייני ביקורת המדינה, חוקקה הוועדה את חוק הביקורת הפנימית התשנ"ב-1992 כתגובה לביקורת שנמתחה בזמנו בדוחות מבקר המדינה על תפקידו הלקוי של מוסד הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה ובחברות הממשלתיות. תכלית החוק הייתה לשמור על אופיו של המבקר הפנימי ככלי עזר להנהלת המשרד, התאגיד או הרשות ועם זאת לשמור על יכולתו לתפקד באופן בלתי תלוי, ביעילות ובאופן ענייני.

יו"ר הוועדה דוד ליבאי שהציג את החוק במליאת הכנסת אמר: אנו מאמינים שחוק זה יפתח דף חדש בזהות העצמית, ביכולת התפקוד ובדימוי הציבורי של הביקורת הפנימית.

דיוני הוועדה בעניין מבקרים פנימיים:

בין שאר תפקידיה, הוועדה לענייני ביקורת המדינה בכנסת מוסמכת לעסוק במעמדם ובסמכויותיהם של מבקרים פנימיים.

בחלוף 25 שנה מחקיקת החוק, נדרשה לאחרונה הוועדה לענייני ביקורת המדינה, בראשות חברת הכנסת שלי יחימוביץ, לחזור ולדון בסוגיית מעמד המבקרים הפנימיים בכלל ובמעמדם של המבקרים ברשויות המקומיות בפרט. המניע לדיון היה המציאות הקשה,   כשלפתחה של הוועדה הגיעו מקרים רבים של מבקרים פנימיים שלא יכלו למלא כראוי את תפקידם.

• בישיבות הוועדה התברר שמבקרי הפנים, שתפקידם לבקר בין השאר את ראשי הרשויות, עוברים חוויות קשות.
• לאחרונה ראש רשות אף הגיש תביעת דיבה נגד המבקרת הפנימית.
• אף כי מבקר המדינה מוציא צווי הגנה למבקרים, הרי שבלא מעט מקרים ראשי הרשויות המקומיות מפרים צווי הגנה אלה.
• ראוי לציין כי מבקר המדינה נקט לראשונה פעולה חסרת תקדים והגיש תלונה במשטרה נגד ראש עירייה שהפר צו הגנה של המבקר.
• במסגרת הדיונים התברר כי במשך שנים ארוכות לא קבעו שרי הפנים לדורותיהם הוראות כנדרש בנושא תקציב לשכת המבקר הפנימי, ומזה למעלה מ-22 שנה לא נקבעו תקנות בנושא מצבת העובדים בלשכת המבקר הפנימי ברשויות.
• מחדלים אלה נוגדים את הרעיון המסדר: חשיבותו של השלטון המקומי במערכת השלטונית בישראל הולכת וגוברת, ואופי התפקידים הציבוריים המוטלים על הרשויות המקומיות, והגידול בהיקפי תקציבן והרחבת פעילותן מחזקים את הצורך בשקיפות ובמתן דין וחשבון לציבור ובהגברת כוחם של שומרי הסף, ובהם המבקרים הפנימיים.

פעולות וכלים שננקטו:

• הוועדה בחרה להתמודד עם המצב העגום שנוצר והפגיעה במעמד המבקר על ידי התמקדות בתקנות העיריות: תקנים ותקציב שנתי ללשכת מבקר העירייה, שכן ידוע שיעילות פעילותיו של המבקר הפנימי והשפעתן מותנות בתקציבים ובאמצעים העומדים לרשותו, וללא תקציב וכוח אדם מתאים הוא לא יוכל למלא את תפקידו כראוי.
• התנועה לאיכות השלטון, איגוד המבקרים ברשויות המקומיות וחבר הכנסת מיקי רוזנטל, הגישו בשעתו עתירה לבג"ץ נגד שר הפנים בגין חובתו לקבוע תקנים ותקציב מינימלי ללשכת המבקרים. מטרת העתירה הייתה לתקן עוולות ולחזק את מעמדם של המבקרים הפנימיים ברשויות. עתירה זו נמחקה לבסוף לנוכח ההתקדמות המשמעותית שנעשית כיום במשרד הפנים לשם הסדרת התקנות, שתכליתן להגביר את עצמאות המבקרים ולהגביר את יכולתם לבצע את עבודתם כנדרש.
• הוועדה לענייני ביקורת המדינה, שתפקידה לאשר את התקנות, שוקדת בימים אלה על נוסח טיוטת התקנות שהגיש לה משרד הפנים.

הצהרת כוונות:

בסיכום הישיבה האחרונה בנושא, אמרה יו"ר הוועדה חברת הכנסת שלי יחימוביץ: "אני לא הולכת להרפות מהעניין הזה, מבחינתי מבקרי הפנים ברשויות ומבקרי הפנים בכלל הם בני טיפוחים של הוועדה הזאת ולוועדה יש אחריות נרחבת לדאוג לגורלם, לתנאיהם, למצבם וליכולת שלהם לבצע את תפקידם כראוי, כי בעיניי הם שומרי הסף הראשונים במעלה במאבק נגד שחיתות ואי סדרים, ולמען מינהל תקין לטובת אזרחי מדינת ישראל".

The post משולחנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה בכנסת: פעולות לקידום מעמדם של מבקרים פנימיים ברשויות המקומיות appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.

1. רקע

בנובמבר 2017 פרסם צוות בין משרדי, שהתכנס לצורך בחינת הקמתה של בורסה ייעודית לחברות קטנות ובינוניות בישראל, דוח ביניים להערות הציבור (להלן:  "הדוח").

בדוח כלולות המלצות שונות, במגוון היבטים, כולל בדבר סוגי החברות הרלבנטיות לגבי המודל המוצע, חובות הגילוי והדיווח שיחולו, היבטים הקשורים בממשל תאגידי ובאישור עסקאות בעלי עניין, ועוד.

בין היתר, יוחד פרק ייעודי (מספר 14) להיבטי ממשל תאגידי, אשר בו נכללות הקלות שונות ביחס למודל המחויבות בו חברות ציבוריות, והכולל, בין היתר התייחסויות לנושאים הבאים:

• מבנה הדירקטוריון וועדותיו- כולל כמות הוועדות, סטייה מההגבלות הקימות על כך שיתקיים קשר בין יו"ר הדירקטוריון והמנכ"ל.
• בקרות על עסקאות עם בעלי שליטה (שינויים מינוריים).
• תגמול נושאי משרה.
• פטור מהחובה למנות מבקר פנימי[1].

כן קיימות הוראות בדבר אכיפה (טרם נדון), המשך ההקלות ביישום התקנות בדבר הבקרה הפנימית (ISOX) ונושאים נוספים.

הדוח הוצע להערות הציבור עד ליום 27 בדצמבר 2017.

2. ההמלצה בדוח ביחס למינוי מבקר פנימי בתאגיד

בפרק 14.4 לדוח מציין הצוות, כי הדעה שהתגבשה היא, כי בחברות קטנות, בהן המורכבות היא פחותה, הן ברמה הארגונית, הן ברמה העסקית והן ברמה התהליכית, נחיצות המבקר  הפנימי הנה פחותה. "על כן, מוצע לפטור חברות בבורסה הייעודית, מתחת להיקף פעילות או מאפייני פעילות שייקבעו בתקנות (כגון מספר עובדים) מהחובה למנות מבקר פנימי. הפטור ייקבע בתקנות מכח חוק החברות". כלומר; חובת מינוי מבקר פנימי רק מעל שווי או מספר עובדים שייקבע.

3. IIA ישראל- איגוד מבקרים פנימיים בישראל

לשכת המבקרים הפנימיים העולמית (IIA) הינה הגוף המקצועי העליון הקובע את כללי המקצוע משך עשרות שנים (משנת 1941), מרכז את תוכנית ההכשרה והלימוד של מקצוע הביקורת הפנימית ואת התכנים המקצועיים הקשורים במקצוע זה ומעניק את תעודות ההסמכה לעוסקים במקצוע הביקורת הפנימית בישראל וברחבי העולם.

IIA ישראל- איגוד מבקרים פנימיים בישראל (להלן:IIA"  ישראל") הוא הגוף היחיד והבלעדי בישראל המוכר על ידי ה-IIA והוא בלבד נציגו המוסמך בישראל. לשכת המבקרים הפנימיים העולמית, המונה כ-200 אלף חברים ב- 180 מדינות, היא הגוף המוביל בתחום זה בעולם כולו ופועלת באמצעות לשכות מבקרים פנימיים ברחבי העולם. ה-IIA אחראית על מסגרת הנהלים המקצועיים הבינלאומית המכילה את התקנים המקצועיים. התקנים של ה – IIA הינם התקנים המקצועיים המקובלים בפרקטיקת הביקורת הפנימית במרבית המדינות על פני הגלובוס, לרבות ה- או"ם ה- OECD ו- IFAC (בהם ישראל חברה), ה- EU (אליו ישראל נספחת), וה- INTOSAI בו חבר גם משרד מבקר המדינה הישראלי.

4. הממשל התאגידי הנו נושא מרכזי בכל ארגון, יהא גודלו אשר יהא

ממשל תאגידי (Corporate Governance) הוא מכלול התהליכים, המנהגים, המדיניות, החוקים, המוסדות ומבני הבקרה שלפיהם מתנהל ומבוקר תאגיד או ארגון. משטר ארגוני מגדיר גם את היחסים בין נושאי הסיכון השונים ואת יעדי המשילות של הארגון. בעלי עניין עיקריים הם בעלי המניות, ההנהלה ומועצת המנהלים. בעלי עניין נוספים הם העובדים, הספקים, הלקוחות, בנקים ומלווים אחרים, רגולטורים, הסביבה העסקית, והקהילה בה פועל הארגון. בשנת 2005 מינתה הרשות לניירות ערך ועדה בראשות זוהר גושן שמטרתה להמליץ על קוד ממשל תאגידי לחברות ציבוריות בישראל, וזאת כחלק מאסטרטגיה של חיזוק גורמי הבקרה בשוק ניירות הערך הציבורי בישראל. מגמה זו בישראל ממשיכה מגמות עולמיות של התפתחות המושג של "ממשל תאגידי", בעקבות משברים שחוו שוקי ההון לאחר התפוצצות בועת ההי-טק והשערוריות הניהוליות והחשבונאיות שהתגלו בקרב תאגידי הענק הבינלאומיים. בתחילת ינואר 2006, פרסמה הרשות לניירות ערך את דוח הוועדה, שכלל המלצות ב-6 נושאים עיקריים: 1. הרכב ועבודת הדירקטוריון, לרבות שיפור עצמאותו. 2. הרכב ועבודת ועדת הביקורת. 3. אישור עסקאות עם בעלי שליטה. 4. יצירת מנגנוני בקרה נוספים. 5. דרישות מגופים מוסדיים. 6. כינון בית משפט מתמחה לדיני חברות ודיני ניירות ערך. המלצות הוועדה אומצו על ידי הרשות לניירות ערך[2] בתיקון לחוק החברות שנכנס לתוקף במארס 2011[3].

הממשל התאגידי הוא גישה ניהולית המתבטאת באוסף של עקרונות וכללים המגדירים כיצד ראוי שחברות תתנהלנה בהיבטי בקרה ופיקוח. מטרת הממשל התאגידי ליצור מנגנונים ניהול ובקרה הנגזרים מעקרונות וכללים ראויים, המושתתים על עקרונות של שקיפות ואחידות, כדי להקטין את הסיכון הכרוך בהשקעה בחברה ציבורית. עקרונות הממשל התאגידי מכתיבים את האופן שבו החברה והנהלתה, מונהגת ומפוקחת על ידי הדירקטוריון, ומסדירה את תהליכי קבלת ההחלטות, הבקרה והפיקוח בקשר שבין הנהלת החברה לדירקטוריון שלה. ממשל תאגידי משפיע באופן ברור על הנכסים הבלתי מוחשיים של הפירמה – אמון הציבור, נאמנות לקוחות ומוניטין. ממשל תאגידי ראוי צפוי למנוע מלכתחילה אירועים שגופים רגולטורים מתקשים לחשוף בדיעבד, ואשר חשיפתם עלולה לגרום נזק רב לבעלי המניות ולפירמה. ה-OECD פרסם כבר ב 1999 עקרונות מנחים לממשל תאגידי, המחייבים את המדינות החברות בו. עקרונות אלה אומצו גם על ידי מדינות נוספות[4].

5. חשיבותו של ממשל תאגידי[5]

כחלק מהנחיות הרגולטור ולאור הצורך בבחינת הסיכון הכולל של השקעות כספי העמיתים בחברות ציבוריות, נדרשים הגופים המוסדיים לשקלל במדיניות ההשקעה גם את איכות הממשל התאגידי בחברות הציבוריות ואת מידת השפעתו על הסיכון הכולל שבהשקעה. מטרת ההערכה של איכות ממשל תאגידי בחברה ציבורית, הינה להעריך ולבחון את יכולת עמידותה של החברה, כנגד הסיכונים השונים אליה היא חשופה ויציבותה בעת פעילותה השוטפת להשגת יעדיה העסקיים. ממשל תאגידי בחברות, הינו חוצה ארגון, אשר ראשיתו במערכת היחסים שבין בעלי השליטה בחברה, הדירקטוריון וההנהלה וכלה במנהלי הפעילויות ועובדי החברה. ממשל תאגידי הולם הינו, בסופו של תהליך, הגורם המאזן של התיאבון לסיכון של החברה.

עקרונות הממשל התאגידי מהווים אוסף של נהלים וכללים המגדירים כיצד ראוי שחברות ציבוריות תתנהלנה, בין היתר, בהיבטי בקרה, פיקוח ודיווח. באופן כללי, ממשל תאגידי מוגדר כטיבה של מערכת היחסים בין הנהלת החברה, הדירקטוריון שלה, היחסים בין מחזיקי העניין השונים ויעדי המשילות של הארגון. ממשל תאגידי תקין מהווה את התרבות הארגונית והתשתית להתנהלות אתית וערכית של התאגיד במכלול פעילויותיו ובתחומי האחריות החברתית.

לעיתים, עקרונות הממשל התאגידי שונים מהדין הקיים, אך עקרונות אלה אינם באים להחליפו או לתקנו, אלא להוות נדבך נוסף לדין המחייב. נוכח תהליכי הגלובליזציה של שוקי ההון, חשיבותם של עקרונות הממשל התאגידי – מעבר ליצירת מערכת עקרונות וכללי ממשל תאגידי ראויים למדינות השונות – היא ביצירת והעלאת רמת הוודאות, השקיפות והאחידות, כך שישמשו את המשקיעים, הנושים והגופים הפיננסיים בבואם להעריך תאגידים שונים המאוגדים ונסחרים במדינות שונות.

ממשל תאגידי ראוי, צפוי למנוע אירועים שגופים רגולטורים, מקצועיים ככל שיהיו, מתקשים לחשוף בטרם עת, שכן ההבנה בשנים האחרונות היא כי לעיתים, אף אם אירועים כאמור ייחשפו בדיעבד, הרי שנזק רב שנגרם הינו בלתי הפיך ועל כן קיימת חשיבות רבה למניעתו מלכתחילה.

6. מגנוני בקרה ושומרי הסף

"המבקרים הפנימיים, הם אנשי המקצוע החשובים ביותר ויכולים לעזור לשפר את חיי האזרחים", אמרה ח"כ קארין אלהרר, יו"ר (דאז)  של הוועדה לענייני ביקורת המדינה. "יש חשיבות עצומה לביקורת ואני מאמינה גדולה בה. תפקיד מבקר הפנים בארגון הוא חשוב ונדרש לחזק את מעמדו, כי הוא משמש כשומר הסף בארגון", כך אמרה ח"כ קארין אלהרר…, יו"ר הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת. לדבריה, "המבקרים הפנימיים, הם אנשי המקצוע החשובים ביותר ויכולים לעזור לשפר את חיי האזרחים".[6]

כאמור, מודל הממשל התאגידי כולל בין היתר מנגנוני בקרה, ובהם שומרי סף. אחד משומרי הסף הינו המבקר הפנימי.

"חוק הביקורת הפנימית התשנ"ב-1992 … קובע כי בכל גוף ציבורי תתבצע ביקורת פנימית על ידי מבקר פנימי. בשנים האחרונות אימצו רבות מהמדינות המפותחות כללים התואמים את עקרונות "הממשל התאגידי" (Corporate Governance) והנהיגו על פיהם כללים לממשל תאגידי ראוי ברשויות הציבוריות ובתאגידים. בהמשך למגמה עולמית זו הנחו בישראל הרגולטורים השונים את הגופים הנתונים לאחריותם – הבנקים, גופי ההשקעה המוסדיים, קופות החולים והחברות הציבוריות – לקיים את כללי הממשל התאגידי, ובין היתר לחזק את מעמדו של המבקר הפנימי ושל ועדת הביקורת של הדירקטוריון, ובמרץ 2011 נחקק תיקון לחוק החברות, התשנ"ט-1999 על פי עקרונות אלה."[7]

כך, למשל, המפקח על הבנקים הוציא הנחיה 307 "ניהול בנקאי תקין – פונקציית ביקורת פנימית"[8], בה נקבע בין היתר: "הוראה זו עוסקת בפונקציית ביקורת פנימית, החיונית לקיומו של ממשל תאגידי תקין בתאגיד בנקאי. ההוראה מבוססת על מסמך באזל שפורסם באוגוסט 2001 שעניינו ביקורת פנימית בתאגידים בנקאיים." …  "פונקציית הביקורת הפנימית מסייעת לתאגיד הבנקאי להשיג את יעדיו על ידי הבאת גישה שיטתית ודיסציפלינארית לשם הערכה ושיפור האפקטיביות של תהליכי ניהול סיכונים, מערכות הבקרה הפנימיות, לרבות בקרות על הדיווח הכספי, הממשל התאגידי, ובכלל זה השמירה על החוק, הוראות המפקח על הבנקים, טוהר מידות, החיסכון והיעילות."

7. המבקר הפנימי מהווה קו הגנה חשוב ביותר על הארגון, בלא רלבנטיות לגודלו

בכל חברה (ובוודאי בחברות ציבוריות) קיימים שלושה קווי הגנה, האמורים להגן על פעילותן של החברות מפני סיכונים, אשר יפגעו/ ימנעו מהם להשיג את יעדיהם:

• קו ההגנה הראשון– ההנהלה ויחידות בקרה. בעלי התפקידים המצויים בקו זה אחראים על התמודדות שוטפת עם סיכונים, ועל קיום בקרות שימנעו טעויות/ הונאות המתבצעות מול וכלפי הארגון.
• קו ההגנה השני– כולל את גורמי ניהול הסיכונים, האכיפה והציות. בעלי תפקידים אלו אחראיים על אתגור בעלי התפקידים המצויים בקו הראשון, ועל וידוא כי הארגון מנהל את סיכוניו ומתמודד עם היבטי הציות לחקיקה.
• קו ההגנה השלישי– בו פעיל המבקר הפנימי, והוא בוחן את תפקודי בעלי התפקידים בשני קווי ההגנה הראשונים, כמו גם מביט על הארגון בצורה כוללת ובוחן כי הוא מתמודד בצורה תקינה עם סיכונים החלים עליו, ובהתאם לחוקים ולרגולציות המושתים על הארגון.

8. עמדת IIA ישראל- תיווצר פגיעה משמעותית בחברות בפרט ובשוק ההון בכלל, עקב ביטול החובה למינוי מבקר פנימי בחברות ציבוריות

סעיף 146 לחוק החברות, התשנ"ט-1999 (להלן: "חוק החברות") קובע חובה למנות מבקר פנימי בחברה ציבורית ובחברות אג"ח (להלן: "חברה ציבוריות" או "חברה ציבורית").

בחוק החברות כלולות הוראות שונות החלות על מבקר פנימי, לרבות בדבר מינויו, הגורם האחראי עליו ותפקידיו, לפיהם "עליו לבדוק, בין היתר, את תקינותן של פעולות החברה מבחינת השמירה על החוק ונוהל עסקים תקין".

בתקנות ניירות ערך (דוחות תקופתיים ומידיים), התש"ל-1970 מפורטים כללי הגילוי החלים על מבקר פנימי (התוספת הרביעית), אשר מתייחסים, בין היתר לפרטי המבקר הפנימי, דרך המינוי, זהות הממונה עליו, תכנית העבודה, היקף ההעסקה, גישה למידע, תגמול, ועוד.

עד כה, לא קבע המחוקק את היקפי הפעילות הדרושים כדי לבצע ביקורת פנימית אפקטיבית בחברות ציבוריות. משכך, במקרים רבים, ממונה מבקר פנימי בהיקף זעום של מאות שעות בודדות, דבר המאפשר לבצע מספר קטן של עבודות.

עם זאת, לתפקידו של המבקר הפנימי בחברות ציבוריות תפקיד חשוב ביותר, כשומר סף המסייע להנהלה ולדירקטוריון לבצע את תפקידו בצורה מיטבית.

IIA ישראל סבור כי ביטול החובה למינוי מבקר פנימי בחברות ציבוריות הוא שגוי ביותר, ויביא לפגיעה בשוק ההון הישראלי, כמו גם בחברות עצמן, מהסיבות הבאות:

• המבקר הפנימי הנו שומר סף אובייקטיבי– המבקר הפנימי הוא אחד משומרי הסף החשובים ביותר בארגון. ככזה, הוא מחויב לשמור על אובייקטיביות ולפעול לטובת החברה. בהתאם להוראות החוק המגדירות את תפקידו, הוא בוחן כי הארגון אכן מבצע את פעולותיו בצורה תקינה וכי הוא מציית לחוק.
• המבקר הפנימי הנו זרועם של דירקטוריון החברה וועדותיו- כאורגן המצוי בין ההנהלה ובין הדירקטוריון וועדותיו, המבקר הפנימי משמש כגוף המסוגל לבחון דברים בצורה מעמיקה ולהגן על הארגון מכשלים. בהיעדרו, פונקציה חיונית זו לא תוכל לבצע את תפקידה.
• המבקר הפנימי הנו גורם היודע לזהות ניגודי אינטרסים ולבדוק עסקאות עם צדדים קשורים– כפי שציינה רשות ניירות ערך עצמה במסמך זה, אין בכוונתה להקל בכל הנוגע לעסקאות עם צדדים קשורים. עם זאת, בהסרת החובה למנות את המבקר, כגוף ייעודי המסוגל לבחון עסקאות אלה, לא תהא קיימת האפשרות לוודא כי עסקאות בעלי העניין אכן נבדקות באופן שוטף, וליקויים מזוהים ומטופלים. בהקשר זה, ניתן לראות את המקרים בהם הביקורת הפנימית, בדקה ואיתרה ליקויים בנוגע לעסקאות עם צדדים קשורים- כך בנוגע לפארק אריאל שרון[9], לנמל אשדוד[10], לאילקס מדיקל[11], ומקרים רבים נוספים. ביטול פונקציית המבקר הפנימי יסייע לבעלי השליטה, אך לא לציבור!
• המבקר הפנימי אמור לבדוק עסקאות מהותיות– אחת ההוראות בתקנות ניירות ערך (דוחות תקופתיים ומידיים), התש"ל-1970 מחייבות את המבקר הפנימי לדווח האם בדק עסקאות מהותיות. בהיעדר מבקר פנימי בארגון, הוראה זו לא תקוים, וכך עסקאות מהותיות, אשר לציבור המשקיעים אינטרס רחב בבדיקתן (גם עסקאות כאלו שאינן עסקאות עם בעלי עניין), לא תיבדקנה.
• היעדר החובה למנות מבקר פנימי, עלולה להוביל לפגיעה בציבור החוסכים- כאחד מקווי ההגנה, המבקר הפנימי בודק את שמירת הכספים ואת אופן ניהול הסיכונים. בהיעדרו, הארגון לא יוכל להגן על עצמו, אלא באמצעים חלופיים.
• המבקר הפנימי יודע לזהות מעילות והונאות– לאור שיטת עבודתו, מעת לעת מזהה המבקר הפנימי מעילות והונאות (או כשלים שעלולים לפתוח פתח למעילות והונאות). כך למשל זוהו מעילות כאלה בחברות אל על[12] ופרטנר[13]. מנגד, במקרה הבנק למסחר, החליטה הנהלת הבנק לצמצם באופן מהותי את פונקציית הביקורת הפנימית מ-שני תקנים (מבקר ועוזר) למבקר בחלקיות משרה (לצורך זה נשכרה פנסיונרית של אחד הבנקים), וההמשך ידוע לכולנו כ"פרשת הבנק למסחר" או "פרשת "אתי אלון".
• תוצרי עבודת המבקר הפנימי מסייעים לארגון לשפר את פעולותיו-IIA ישראל מפנה את תשומת לב רשות ניירות ערך לכך שמעבר לחובות שצוינו, עבודת המבקר הפנימי מסייעת לארגון לשפר את פעילותו. בהיעדרו, לא יהיה גורם אשר יבדוק את עבודת החברה באופן שיטתי ובתדירות מספקת.
• פגיעה בבעלי המניות – המבקר הפנימי מהווה נושא משרה לפי חוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968. בהתאם לכך, חלות עליו חובות החלות על כל נושאי משרה, כאשר בשילוב עם שיטת עבודתו והדרישות החלות עליו, הוא פועל גם לטובת בעלי המניות. אלו יודעים כי קיים אורגן הפועל לטובתם.
• לנוכח שורת ההקלות שמוצעות במסגרת הדוח, ביטול חובת מינוי מבקר הנה בלתי מידתית – כמפורט לעיל (ובפירוט בדוח עצמו), הדוח מציע הקלות רבות, אשר יקלו על הפעילות של חברות אלה מחד גיסא, אך יפחיתו את ההגנות הדרושות על חברות ציבוריות. IIA ישראל סבור כי ביטול החובה למינוי מבקר הפנימי תביא לכך שהארגון לא יבדוק את פעולותיו בצורה תקינה ובתדירות קבועה, כאשר חברות אלה תהיינה בעלת מנגנונים מופחתים מעבר לנדרש.
• ריבוי ההקלות יניעו חברות רבות לעבור לבורסה המשנית- כתוצאה מהמודל המוצע, חברות רבות יעדיפו להוריד את רמת ההוצאות ואת רמת הפיקוח עליהן. כתוצאה מכך, ייווצרו מצבים בהן חברות בעלות סיכון רב לא יפוקחו.
• השוואה לעמותה – בהצעה דנן לגבי בורסה לחברות קטנות ובינוניות מדובר בשווי של עד 300 מש"ח. לשם השוואה, חוק העמותות תוקן[14] כך שאם מחזור העמותה עולה על 10 מיליון ₪ (בלבד!), עליה למנות מבקר פנימי. למותר לציין, כי אין כל פרופורציה בהצעה דנן לגבי הבורסה החדשה.
• כיום לא קבועות הוראות בדבר היקף ביקורת פנימית ראוי לחברות – כידוע, לא קיימת כיום הגדרה הנוגעת להיקף ראוי של שעות ביקורת פנימית בארגון. יחד עם זאת, לשוק יש מנגנונים לווסת את עצמו, כאשר בחברות גדולות קיימת ביקורת פנימית בהיקפים משמעותיים, ואילו בחברות קטנות יותר, ההיקפים נמוכים יותר. מכך עולה כי אין כאן כשל שוק, אשר מצריך התערבות של הרגולטור.
• עקיפת הוראות חוק קיימות – למותר לציין, כי התיקון המוצע עוקף הוראות חוק (חוק החברות, חוק הביקורת הפנימית).

9. סיכום

רשות ניירות ערך חרטה על דגלה את נושא הממשל התאגידי, ואימצה המלצות בנושא זה.

מאידך, ההצעה החדשה, מפחיתה את עצמת הממשל התאגידי, ובד בבד עם הפחתה זו, לרבות צמצום עצמת שומרי הסף, היא מציעה גם לבטל את הביקורת הפנימית (בתנאים מסוימים): " חובת מינוי מבקר פנימי רק מעל שווי או מספר עובדים שייקבע."

IIA ישראל סבור כי ביטול החובה למינוי מבקר פנימי מהווה טעות מהותית, אשר תפגע בממשל התאגידי של חברות אלה. כתוצאה מכך, לא יהיה גורם אחראי ואובייקטיבי שיוכל לפעול בחברה, תוך בחינה, כי פעולותיה מבוצעות לטובת החברה, ובהתאם לחוק. בהיעדר מנגנון אחר, החברות יוכלו להתנהל ללא שומר סף אובייקטיבי, והסיכון בפעילותם של תאגידים אלו יגבר.

לחלופין, IIA ישראל מציע לבחון את היקפי הביקורת הפנימית היעילה לחברות אלה, כך שיהיה איזון ראוי בין מאפייני חברות אלה ובין היקף השעות.

יתרה מכך, אם המגמה היא לצמצם חלקים מהותיים של הממשל התאגידי ושומרי הסף בחברות קטנות ובינוניות, הרי שבמקביל דווקא יש להגביר את הביקורת הפנימית ולא לבטלה לחלוטין; בבחינת – "מוטב לסגור את דלת האורווה לפני שהסוסים יברחו".

[1] ראה סעיף 2 להלן.

[2] מתוך ויקיפדיה

[3] מתוך אתר מעלה [http://www.maala.org.il]

[4] מתוך אתר אנטרופי [http://entropy-frs.co.il]

[5] מתוך אתר אנטרופי [http://entropy-frs.co.il]

[6] פורסם ב"מחלקה ראשונה News1" ביום 21.6.2015 [http://www.news1.co.il/Archive/001-D-365794-00.html]

[7] דוח מבקר המדינה "הביקורת הפנימית במגזר הציבורי" [http://www.mevaker.gov.il/he/Reports/Report_114/070159b2-3d4e-4142-9f30-0b274bd8251a/7919.pdf]

[8] https://www.boi.org.il/he/BankingSupervision/SupervisorsDirectives/DocLib/307.pdf

[9] https://www.calcalist.co.il/local/articles/0,7340,L-3723531,00.html.

[10] https://www.calcalist.co.il/local/articles/0,7340,L-3614806,00.html

[11] http://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1000048561

[12] http://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001203099

[13] http://www.nrg.co.il/online/1/ART2/250/879.html

[14] תיקון 14

The post נייר עמדה – בנוגע לדוח הביניים של הצוות הבין משרדי לבחינת הקמתה של בורסה ייעודית לחברות קטנות ובינונית בישראל appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.

6/12/2017

  תוכן העניינים

1. מבוא. 
2. עיקרי הצעת החוק. 
3. ביקורת בזמן אמת. 
4. מעקב אחר תיקון הליקויים. 
5. הגבלת היקף הביקורת. 
6. סיכום. 

 1.     מבוא[1]

ביקורת המדינה היא מאושיות המשטר הדמוקרטי המודרני. התפתחותן של המדינה המינהלית ומדינת הרווחה המודרנית ועמם התרחבות הבירוקרטיה, בשנים שלאחר מלחמת העולם השנייה, הפכו את המינהל הציבורי לחלק בלתי נפרד מחיי היום יום של כל תושב במדינה המודרנית. המדינה החלה לספק שירותים רבים, לממן שירותים אחרים בעצמה או באמצעות גורמים שלישיים, וגורמים ממשלתיים הפכו לגופים מאסדרים (רגולטוריים) ומפקחים בתחומים רבים נוספים. למעשה, כל צעד ושעל של הפרט מלווים על ידי הרשות המינהלית, בדרך זו או אחרת. מציאות זו מעוררת דילמות מורכבות. מחד גיסא, המנגנונים הבירוקרטיים של המדינה המודרנית נוסדו על מנת לשרת את הפרט, הם מספקים לו חיי רווחה ומבטיחים את זכויותיו. מאידך גיסא, לשימוש בסמכות ובכוח הרב שניתנו למדינה ולעובדיה יש פוטנציאל לפגיעה באינטרס הציבורי, לניצול כוח השררה לטובה אישית, לפגיעה בזכויותיו של הפרט ולשימוש לא יעיל במשאבים ציבוריים.

על מנת להתגבר על הסכנות הטמונות במתן סמכויות נרחבות לגופי המינהל הציבורי, המדינה המודרנית ייסדה מערכות בקרה, ביקורת על הרשות המינהלית וזרועותיה, כדי להבטיח את החוקיות והסדירות של פעולות המינהל הציבורי, את טוהר המידות, את השמירה על זכויות הפרט, את הניהול התקין ואת היעילות והחיסכון. לביקורת המדינה חלק מרכזי באותן מערכות ביקורת, ובתור שכזו היא חלק ממערך האיזונים והבלמים במדינה דמוקרטית. תפקידה של ביקורת המדינה היא להעריך את פעולתם של הגופים הנתונים לביקורתה בהתאם לנורמות המסדירות את עבודתם. מעמדה של ביקורת המדינה הוא אחת מאמות המידה לחוסנה הדמוקרטי של המדינה. קיומה של ביקורת חיצונית על הרשות המבצעת ופרסום ממצאי הביקורת ברבים מבטאים את העיקרון שעובדי הציבור במדינה דמוקרטית הם נאמניו ומשרתיו של הציבור ולא אדוניו, והיא מהווה מניע מרכזי להגברת הנשיאה באחריות של המינהל הציבורי (accountability) ולשקיפות פעולותיו. ביקורת אפקטיבית על רשויות השלטון היא ערובה לקיומה של חברה חופשית ודמוקרטית.

ברוב מדינות העולם הדמוקרטי הוקם מוסד ממלכתי עליון, בלתי תלוי, שתפקידו לבקר את המינהל הממשלתי וגופים ציבוריים אחרים ולהעריך את פעולותיהם. עקרונות פעולה של גופים אלה מוסדרים בהצהרת לימה משנת 1977 ובהצהרת מקסיקו משנת 2007 אשר התקבלו ע"י ארגון הבינלאומי של מוסדות ביקורת המדינה (INTOSAI- International Organization of Supreme Audit Institutions) . הצהרות אלו קובעות, בין היתר,

את הצורך בבסיס פעולה חוקי או חוקתי למוסד ביקורת מדינה עליון; את עצמאותו וחסינותו של העומד בראש מוסד זה; את הצורך שיהיו בידי מוסד ביקורת המדינה מנדט רחב וסמכות לפעול על פי שיקול דעתו בלבד בכל הנוגע למילוי תפקידיו; את החובה לאפשר לעובדי הביקורת גישה מלאה למידע; את הצורך במתן סמכות לפרסום ודיווח פומבי על ממצאי הביקורת; את החובה לאפשר חופש פעולה בכל הנוגע לתחומים, לנושאים ולמועד הביקורת; את החובה לייסד מנגנונים יעילים לתיקון ליקויים וכן את החובה לתת למוסד ביקורת המדינה משאבים נאותים ועצמאות ניהולית ותקציבית.

מוסד הביקורת הממלכתי העליון של מדינת ישראל הוא מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, הפועל כיום מתוקף חוק יסוד מבקר המדינה, אשר כונן על ידי הכנסת בשנת 1988, ואשר מהווה גולת הכותרת בקביעת מעמדה של ביקורת המדינה בישראל. חוק יסוד זה מבסס את מעמדו החוקתי של מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור. סעיף 2(א) לחוק היסוד קובע את סוגי הגופים הנתונים לביקורת של מבקר המדינה: "מבקר המדינה יקיים ביקורת על המשק, הנכסים, הכספים, ההתחייבויות והמינהל של המדינה, של משרדי הממשלה, של כל מפעל, מוסד או תאגיד של המדינה, של הרשויות המקומיות ושל גופים או מוסדות אחרים שהועמדו על פי חוק לביקורתו של מבקר המדינה", וסעיף 2(ב) קובע את היקפה ועומקה של הביקורת באותם גופים: "מבקר המדינה יבחן את חוקיות הפעולות, טוהר המידות, הניהול התקין, היעילות והחיסכון של הגופים המבוקרים, וכל עניין אחר שיראה בו צורך". כמו כן, חוק היסוד קובע את החובה של הגופים המבוקרים להמציא מידע למבקר המדינה.

חוק נוסף על פיו פועל מבקר המדינה הוא חוק מבקר המדינה, התשי"ח 1958 (נוסח משולב) שעודכן במהלך השנים, החוק כולל הוראות לגבי בחירת מבקר המדינה, תחומי הביקורת, סדרי הביקורת, דוחות הביקורת, סדרי המעקב אחר תיקון הליקויים, התנהלות ותקצוב משרד מבקר המדינה, בירור תלונות הציבור ועוד.

היקפה של ביקורת המדינה בישראל הוא מן הנרחבים ביותר בעולם. ביקורת המדינה חלה על כל משרדי הממשלה, על מוסדות המדינה, על כל זרועות מערכת הביטחון (משרד הביטחון, צה"ל, התעשיות הצבאיות ואף היחידות החשאיות ביותר) ועל כל הרשויות המקומיות. עם הגופים העומדים לביקורת נמנים כל החברות הממשלתיות (כ-100 חברות) והתאגידים שהוקמו על פי דין (תאגידים סטטוטוריים). לרבים מהם תפקיד חשוב בכלכלת המדינה, כגון ניצול משאבי טבע ותשתיות והספקת שירותים חיוניים לציבור.

 2.     עיקרי הצעת החוק

בתאריך 8 במאי 2017 הונחה על שולחן הכנסת הצעתו של ח"כ בצאלאל סמוטריץ לתיקון חוק המבקר המדינה (להלן "הצעת החוק"). ההצעה כוללת שלושה מרכיבים עיקריים:

1. הצעה כי מבקר המדינה לא יתערב בקבלת החלטות של גוף מבוקר תוך כדי התהוותם ולא יעניק הוראות לגוף מבוקר לעשות או להימנע מפעולה כלשהיא. בדברי ההסבר להצעת החוק מצוין כי הערך המוסף של הביקורת הפנימית היא בהיותה "חיצונית ומאוחרת שלא מתערבת בתהליכי העבודה תוך כדי התהוותם, וכי התערבות כזו פוגמת בפרספקטיבה היחודית של המבקר , מטילה עומס בירוקרטי על הגופים המבוקרים ומייצרת כפל בקרה מול גופי בקרה אחרים. ניתן לאמר כי ההצעה במהותה היא מניעת האפשרות ממבקר המדינה לבצע ביקורות בזמן אמת.
2. הצעה כי המעקב אחר תיקון הליקויים יהיה באחריותו של הגורם המוסמך – ראש הממשלה בהתייחס למשרדי הממשלה ושר הפנים לגבי הרשויות המקומיות. לגבי שאר הגופים המבוקרים, אלה ימשיכו בהתאם להצעה להעביר את הדיווחים למבקר המדינה.
3. הגבלה היקף ביקורתו של המבוקר לרשימה סגורה של תחומים המצוינים בסעיף 10 לחוק מבקר המדינה וזאת ע"י מחיקת פסקה 3 לסעיף זה המאפשרת למבקר לבחון "כל עניין אחר שיראה צורך בו".

בדברי ההסבר לחוק מצוין, כי שינוי זה בא על מנת להבהיר כי תפקידו של המבקר היא לבחון את תהליכי העבודה של הגופים המבוקרים ולא את שיקול הדעת שלהם.

מוסד מבקר המדינה מהווה את חוד החנית של גופי הביקורת הפנימית בישראל. לאור זאת בחן  IIA ישראל איגוד מבקרים פנימיים בישראל (להלן "איגוד המבקרים")  את הצעת החוק במטרה להעריך את השפעתה האפשרית על אפקטיביות פעולתו של מבקר המדינה בפרט ועל מקצוע הביקורת הפנימית בכלל. בבדיקתו התייחס האיגוד לתפקידי מבקר המדינה כפי שמופיעים בחוק יסוד מבקר המדינה ובחוק  מבקר המדינה המוזכרים לעיל, לדרישות התקנים המקצועיים הבינלאומיים של לשכת המבקרים הפנימיים העולמית ה-IIA, ולפרקטיקות מקובלות  כפי שבאות לידי ביטוי במאמרים מקצועיים, במצגות בכנסים מקצועיים ומניסיונם המקצועי של מבקרים פנימיים.

3.     ביקורת בזמן אמת

הצעת החוק מטרתה (בין היתר) כאמור- למנוע ממבקר המדינה לבצע ביקורת בזמן אמת, והיא מנומקת בכך שהערך המוסף של הביקורת הפנימית הוא בהיותה "חיצונית ומאוחרת שלא מתערבת בתהליכי העבודה תוך כדי התהוותם, וכי התערבות כזו פוגמת בפרספקטיבה הייחודית של המבקר, מטילה עומס בירוקרטי על הגופים המבוקרים ומייצרת כפל בקרה מול גופי בקרה אחרים".

הגישה המסורתית של ביקורת בדיעבד היא אכן הרווחת ביותר וזאת מן הטעם שביקורת כזו מאפשרת לבחון תהליכים לאחר סיומם, למבקר הפנימי יש את מכלול העובדות, הנתונים , תיעוד ההחלטות,ההשלכות והתוצאות , מה שמאפשר לו להעריך באופן מושכל וכולל את התנהלות העניינים , לבצע ניתוח סיבות שורש לליקוים שמצא ולתת  המלצות לשיפור מעתה ואילך. הפרספקטיבה המאוחרת אף מסייעת במידה מסוימת למבקר בשמירה על אי תלותו כאשר הוא יודע ש"שאת הנעשה אין להשיב"

אולם יתרונותיה של הביקורת בדיעבד לא מייתרת  את הצורך החיוני  בביקורת בזמן אמת כפי שיפורט בהמשך.

על המבקר הפנימי הראשי להפעיל שיקול דעת בקביעת עיתוי הביקורת כאשר מחד יראה לנגד עיניו את  התועלת במניעת סיכונים מהותיים ובהוספת ערך לארגון, ומנגד את הפגיעה האפשרית באי תלותו ואת המשאבים שהגוף המבוקר יזדקק להקצות לסיוע לביקורת תוך כדי מהלך העשיה .

ככל שיחליט המבקר לבצע ביקורת כזו,  עליו ועל עובדיו להקפיד ולהימנע מלהתערב בהליך הביצועי ומקבלת החלטות.   מבקר המדינה עצמו, בהתייחסותו בראיון לעיתונות בנושא, ציין שביקורת בזמן אמת איננה מתערבת בהליך הביצועי או בשיקולי המדיניות, ולעיתים מונעת פגיעה בשלטון החוק והוסיף "שיתרונה המשמעותי של הביקורת זו ראיית התהליך מהצד ולא הראיה בדיעבד"[2].

מושכלת יסוד זו לגבי יתרונה של הביקורת ("ראיית התהליך מהצד") נתמכת בתקינה המקצועית, בחוק הביקורת הפנימית ובחוק מבקר המדינה, המדגישים מאד את חשיבות אי תלותו של המבקר הפנימי[3].

  התקנים המקצועיים הבינלאומיים וההנחיות מטעם לשכת המבקרים העולמית (IIA) אינם כוללים הגבלות לגבי ביצוע ביקורות בזמן אמת. נהפוך הוא, מטרת הביקורת הפנימית, כפי שמופיעה בהגדרת המקצוע, שמה דגש על הוספת ערך ושיפור פעולות הארגון. לשכת המבקרים הפנימיים העולמית IIA פרסמה הנחיה לפרקטיקה[4] בשנת 2005, אשר עודכנה בשנת 2015. הנחייה זו מתווה את היסודות לביצוע "ביקורת מתמשכת" (סוג של ביקורת בזמן אמת), המוגדרת כשיטה לביצוע פעולות ביקורת באופן תכוף או מתמשך יותר על-ידי הביקורת הפנימית, וזאת על מנת לספק הבטחה מתמשכת (ולא לנקודת זמן מסוימת או היסטורית). ביקורת כזו, העושה שימוש רחב בטכנולוגיה וכלים ייעודיים לניתוח נתונים, יכולה לכלול בין היתר דוחות חיווי אותם הגדירה הביקורת הפנימית לגבי מצב בשלות הבקרה על-סמך מדדים שהוגדרו מראש ולהתריע בזמן אמת כאשר חלה הרעה במדדים אלה. היא אף יכולה להתריע בזמן אמת או קרוב מאוד אליו, על פעולות חריגות  שבוצעו במערכות הארגוניות על מנת שיבדקו בסמוך למועד התרחשותן. בהנחיה מצוין, כי בסביבת רגולציה משתנה, גלובליזציה גוברת, לְחצי השוק לתוצאות עסקיות משופרות, וסביבה עסקית שבה התהליכים משתנים בקצב גבוה, יוצרים את הצורך בארגונים לפיתוח תכנית לביקורת מתמשכת. תכנית כזו תומכת ביכולת הביקורת הפנימית לספק לממונים על הממשל התאגידי – ביטחון מתמשך בניהול סיכונים יעיל ובבקרה. בספרות המקצועית בארץ פורסמו מספר מאמרים בנושא – מסקנת כותב המאמר משנת 2011[5] היא, כי "חזון הביקורת המתמשכת אמור להביא שינוי דרמטי בצורה בה מבקרים פנימיים פועלים. יישום ביקורת מתמשכת כרוך באתגרים ודורש שינוי בפרדיגמת הביקורת המסורתית, תקשורת ושיתוף פעולה עם גורמים בארגון, רכישת כישורים חדשים לצוות הביקורת הפנימית כמו גם טכנולוגיות וכלים. יישום ביקורת מתמשכת הכרחי למחלקות ביקורת פנימית השואפות לספק הבטחה מתמשכת שסיכונים מהותיים מנוהלים בצורה אפקטיבית. יישום הדרגתי ומתוכנן יתרום רבות לארגון בשיפור רמת וסביבת הבקרה, בהקטנת עלויות הציות לחוקים ותקנות ולחסכון כספי עקב גילוי ומניעה מוקדמים של טעויות ומעילות.

במאמר מדצמבר 2016[6] מציינים המחברים, כי – "ככל שהסביבה העסקית מורכבת יותר, הציפיות של בעלי העניין השונים מגופי הביקורת הפנימית גדולים יותר, הם תובעים תובנות עמוקות יותר מהמידע הארגוני הקיים אשר מגובות בעובדות ברורות שהם בסיס לקבלת החלטות ניהוליות, הם ידרשו מהביקורת הפנימית מיקוד מתמיד

בגורמי הסיכון שאליהם חשוף הארגון. דרישה זו תוכל לבוא על סיפוקה באופן מיטבי ככל שהמידע שעליו יתבסס המבקר יהיה איכותי יותר, כזה שכולל ניתוח אוכלוסיית מידע גדולה וכזה שידווח בזמן אמת או בסמוך לו."

במאמר מאפריל 2017[7] מציין המחבר, כי מאחר שקצב גידול הנתונים מתגבר, פונקציות הניהול הופכות יותר ויותר תלויות במערכות המידע התפעוליות ובכלי קבלת החלטות…, ביקורת מסורתית המבוצעת במחזוריות אינה מסוגלת להבטיח להנהלה את רמת הוודאות הנדרשת.

לאחרונה[8] פורסם מאמר של מבקר פנימי בחברה העוסקת בפיתוח תשתיות, בו הוא ציין, כי   "ביקורת פרויקט מהותי לאחר שהסתיים דומה ל"נתיחה לאחר המוות" (POST MORTUM AUDIT) בכך שהיא מאפשרת ללמוד ממה מת המנוח, אך אינה מועילה עוד להארכת חייו ולשיפורם…

ובלשון ציורית: ביקורת מתקדמת בפרויקט נמשלת ל"בדיקות סקר" הנערכות בזמן שהנבדק עודו פעיל, במטרה לזהות בעיות בטרם התפתחותן ולאפשר לנבדק לפעול לשיפור מהלך חייו.

"כל זמן שהנר דולק ניתן לתקן" (ר' ישראל מסלנט).

ככל שהפרויקט שהחברה מבצעת מהותי יותר, וככל שהשונות בין הפרויקטים שהחברה מבצעת גדולים יותר החסרונות בביקורת בדיעבד גדולים יותר והרלוונטיות שלה קטנה". עוד הוא מוסיף, כי ביקורת פנימית בזמן אמת בפרויקטים הנדסיים נותנת תשואות משמעותיות הן בחיסכון, הן בהשפעה על איכות הפרויקטים והן בשיפור בקרות בתהליכים קשורים כגון בקרת לוחות זמנים, תשלומים,  איכות התיעוד וכו'…"

ככלל, ביקורת מתמשכת בזמן אמת מומלצת ומקובלת בליווי פרויקטים גדולים, בעת שינויים מהירים/קיצוניים בסביבה העסקית, כאשר מזוהה ירידה משמעותית בביצועים וכאשר קיימות נורות אזהרה פיננסיים ואחרים על מצב הארגון[9].

בעת ליווי פרויקטים מהותיים, הביקורת הפנימית בוחנת, בין היתר, מכרזים והתקשרויות מהותיים, חריגות מהותיות מהתקציב או לוחות הזמנים, ניוד תקציבים ושימוש בתקציבי הבצ"מ (בלתי צפוי מראש), שלמות ודיוק המידע המועבר להנהלה וכיו"ב. חשיבות ביקורת מסוג זה היא בכך שהיא נותנת לדירקטורים בחברות כלי נוסף לפיקוח ובקרה על פרויקטים מהותיים, מסייע בזיהוי במועד של בעיות בפרויקט ומשפר את סביבת הבקרה לאור אלמנט ההרתעה והמיקוד הניהולי לו זוכה הפרויקט.

מבקר המדינה מציין באתר הבית שלו, כי ביקורת המדינה היא בדרך כלל ביקורת שלאחר מעשה. אולם, יש שמטפלים בנושאים שיש בהם עניין ציבורי סמוך ככל האפשר למועד ההתרחשות, כלומר "ביקורת בזמן אמת". בנסיבות חריגות, כאשר במהלך הביקורת מתברר שתוצאות פעולה מסוימת של גוף מבוקר עלולות לגרום נזק בלתי הפיך או נזק חמור במיוחד, אומר מבקר המדינה את דברו במהלך התרחשות הדברים, כדי למנוע את הנזק. גישה זו מתיישבת היטב עם התקנים וההנחיות המקצועיות ועם המגמות החדשות בביקורת הפנימית לאור דרישת בעלי העניין כפי שתוארו לעיל.

היבט פרקטי נוסף, אותו ראוי לקחת בחשבון, הוא, כי הגבלת המבקר מלבצע ביקורת בזמן אמת תגרום לכך, כי בעת שהמבקר הפנימי יבוא לבחון נושא מסיים, קרוב מאד לוודאי, שזמן רב יושקע  בהתדיינות בין המבקר למבוקרים: האם נתון, או מידע מבוקש או תהליך שנבחן הם "תהליכי העבודה תוך כדי התהוותם", אשר לא אמורים להיות כפופים לביקורת בהתאם להצעת החוק. התדיינות אשר לא תתרום ואף תפגום באינטראקציה בין הביקורת למבוקרים, ובאיכות המידע המסופק לה, ובסופו של דבר, בתועלת ובשיפורים שניתן להפיק מממצאי והמלצות דוחות הביקורת הפנימית.

מבקרים פנימיים יכולים להעיד, כי  דוחות ביקורת, אשר מקבלים את מירב ההתייחסות מהנהלות הארגונים ומחברי הדירקטוריון, הם אותם דוחות בהם הנוכחים מבינים, כי יש לבצע תיקון מהיר במסלול בו צועד הארגון. דוחות אלה, אשר בוחנים פעמים רבות את פעילות הארגון בזמן אמת, מלווים בדרך כלל בפעילות מהירה לתיקון ושיפור פעולות הארגון.

חברי ההנהלות הארגונים והדירקטוריון פחות מעוניינים בדוחות הנותנים פרספקטיבה על תהליכים ופעילויות היסטוריים בלבד, במיוחד אם לא ניתן להפיק מהם שיפורים משמעותיים מעתה ואילך.

לסיכום – איגוד המבקרים הפנימיים סבור, כי הגבלת הביקורת פנימית מלבצע ביקורת בזמן אמת  תפגום משמעותית באפקטיביות של הביקורת הפנימית, ביכולתה לעמוד בציפיות בעלי העניין ממנה,  ובדרישות התקנים המקצועיים להוסיף ערך ולשפר את פעולות הארגונים. צעד זה הוא הפוך לחלוטין מהמגמה בארץ ובעולם להגברת ביקורת מתמשכת ובזמן אמת ועלול להפוך את פונקציות הביקורת הפנימית ללא רלוונטית.

 4.     מעקב אחר תיקון הליקויים

לפי חוק מבקר המדינה חייב הגוף המבוקר לבחון את פעולותיו לאור דוח המבקר ולפעול לתיקון הליקויים שנמצאו וליישום ההמלצות שהובאו בדוח. חוק מבקר המדינה קובע מנגנון מחייב לביצוע עבודת מטה בגוף המבוקר לאחר הנחתם של הדוח או חוות הדעת על שולחן הכנסת ופרסומם ברבים. סעיף 21א(ב) לחוק מבקר המדינה קובע, כי בכל גוף מבוקר ימנה ראש הגוף המבוקר צוות לתיקון ליקויים, שבראשו יעמוד המנהל הכללי או מקבילו. אם נתגלו ליקויים בפעולתו של גוף מבוקר, ידון הצוות בדרכים לתיקון הליקויים בתוך 60 ימים מהנחת הדוח או חוות הדעת על שולחן הכנסת. הצוות צריך לקבל החלטות בדבר תיקון הליקויים, ועליו לדווח על דיוניו ועל החלטותיו לראש הגוף המבוקר בתוך 15 ימים מיום קבלת ההחלטות.

לאחר סיום עבודת הצוות, על ראש הגוף המבוקר לדווח למבקר המדינה על ההחלטות שהתקבלו, וזאת בתוך 30 מיום שדווח לו עליהן. הדיווח צריך לכלול, בין השאר, את הדרכים לתיקון הליקויים והמועד לתיקונם, וכן את הליקויים שהוחלט לדחות את תיקונם והנימוקים לכך. מבקר המדינה רשאי לדרוש בכל עת דיווחים נוספים.

בהתאם להצעת החוק, המעקב אחר תיקון הליקויים יהיה באחריותו של הגורם המוסמך – ראש הממשלה בהתייחס למשרדי הממשלה ושר הפנים לגבי הרשויות המקומיות. לגבי שאר הגופים המבוקרים, אלה ימשיכו בהתאם להצעה להעביר את הדיווחים למבקר המדינה. בהתאם להצעה, לא יוכל המבקר לדרוש דיווחים נוספים לגבי תיקון הליקויים.

דרישות התקנים המקצועיים הבינלאומיים לגבי מעקב אחר תיקון הליקויים

תקן 2500 – ניטור התקדמות קובע, כי המבקר הפנימי הראשי חייב להקים ולתחזק מערכת למעקב אחר התקדמות היישום של התוצאות שדווחו להנהלה.

תקן A1.2500 קובע, כי המבקר הפנימי חייב למסד תהליך מעקב לשם ניטור והבטחה, שפעולות ההנהלה מיושמות באופן אפקטיבי, או שההנהלה הבכירה נטלה סיכון של אי-נקיטת פעילות.

ניתן לראות, כי בהתאם לתקינה המקצועית, על המבקר הפנימי לנטר את התקדמות הטיפול בליקויים שהתגלו (יודגש למעלה מן הצורך, כי הטיפול בתיקון הליקויים הוא באחריות הגופים המבוקרים). יצויין, כי ע"פ סעיף 4(ב) לחוק הביקורת הפנימית, על המבקר הפנימי לערוך את הביקורת בהתאם לתקנים מקצועיים מקובלים. הפסקת המעקב ע"י מבקר המדינה לגבי חלק ניכר מהממצאים, אלה הנוגעים למשרדי הממשלה ולרשויות המקומיות, כפי שמוצע בהצעת החוק, משמעותה המעשית היא – אי עמידה בדרישה מרכזית של התקנים המקצועיים המקובלים.

מובן מאליו, כי דבר זה לא יעלה על הדעת לגבי ארגון מבקר המדינה, המהווה כאמור את חוד החנית של הביקורת הפנימית במדינה.

לסיכום – הפסקת מעקב מבקר המדינה אחר הטיפול בממצאי הביקורת, תוביל קרוב לוודאי לגידול משמעותי בכמות הליקויים אשר לא זוכים לטיפול הולם ובמועד ע"י משרדי הממשלה והרשויות המקומיות; דבר שיפגום משמעותית בתפקודם וברמת השירות אותו הם מעניקים לאזרחים.

5.     הגבלת היקף הביקורת

הצעת  החוק האמורה לעיל מבקשת גם להגביל את בדיקותיו לרשימה סגורה של סעיפים, המצוינים בסעיף 10 לחוק מבקר המדינה, וזאת ע"י מחיקת פסקה 3 לסעיף זה המאפשרת למבקר לבחון "כל עניין אחר שיראה צורך בו", בנימוק, כי שינוי זה בא על מנת להבהיר, כי תפקידו של המבקר הוא לבחון את תהליכי העבודה של הגופים המבוקרים ולא את שיקול הדעת שלהם.

על מנת לבחון את השפעתה של ההגבלה, נציין מהו  תפקידו של המבקר כפי שמופיע בחוק יסוד מבקר המדינה ומטרת הביקורת הפנימית כפי שמצוינת  בתקנים המקצועיים הבינלאומיים של הביקורת הפנימית:

סעיף 2(ב) לחוק יסוד מבקר המדינה קובע, כי "מבקר המדינה יבחן את חוקיות הפעולות, טוהר המידות, הניהול התקין, היעילות והחיסכון של הגופים המבוקרים, וכל עניין אחר שיראה בו צורך".

ההיבטים אותם בוחן מבקר המדינה במסגרת האמורה לעיל הם[10]:

חוקיות וסדירות: בדיקת חוקיותה של פעולה שעשה עובד ציבור או מי שהפעיל סמכות או הוציא כספי ציבור נועדה לברר אם היה מסמכותו החוקית לבצע את הפעולה על פי הדין (חוקי יסוד, חקיקה ראשית, חקיקת משנה) ועל פי פסיקת בתי המשפט. בדיקת סדירותן של פעולות שננקטו או הוצאות שהוצאו נועדה לברר את מידת ההקפדה על קיום חוקים, נהלים ונורמות ראויות.

חיסכון, יעילות ומועילות (אפקטיביות): בביקורת החיסכון נבדקות בעיקר התשומות שהושקעו בפעולה הנבדקת; בביקורת היעילות נבדק היחס בין התשומות לתפוקות; ואילו בביקורת האפקטיביות נבדקות התפוקות שהושגו, דהיינו האם יעדה של הפעולה אמנם הושג.

טוהר המידות: בדיקת עמידתם של עובדי ציבור בנורמות ובכללי התנהגות מחייבים מתוקף תפקידם כנאמני הציבור. למשל: האם נעשו פעולות מתוך ניגוד עניינים, שיקולים זרים, משוא פנים או ניצול מעמד ושררה. בתחומים שבהם כללי התנהגות אינם מוסדרים בחוקים, בנהלים כתובים ובפסיקה, קובע מבקר המדינה את הנורמה הראויה, כדי למנוע החלטות ומעשים לא נאותים. לא אחת מקבלות נורמות אלו לאחר מכן מעמד מחייב, בנהלים או בחוקים. יש שבעקבות ממצאי ביקורת ממליץ המבקר לשקול שינויים בחקיקה.

שמירה על זכויות הפרט: בדיקת עמידתם של הגופים המבוקרים בנורמות החוקתיות והחוקיות בדבר הגנה והגשמה של זכויות אדם, המתחייבות מחוקי היסוד, מההסדרים החוקיים ומפסיקת בתי המשפט.

משימה ומטרת הביקורת הפנימית בתקנים המקצועיים הבינלאומיים של הביקורת הפנימית.

משימת הביקורת הפנימית היא לחזק ולהגן על ערך הארגון ע"י מתן הבטחה, עצה ותובנה אובייקטיבים מבוססי סיכון. מטרת הביקורת הפנימית, בהתאם להגדרת המקצוע,  היא להוסיף ערך ולשפר את פעולות הארגון. הסיוע לארגון להשיג את מטרותיו נעשה באמצעות הבאת גישה שיטתית וממוסדת, לשם הערכה ושיפור האפקטיביות של תהליכי ניהול הסיכונים, בקרה, פיקוח וממשל תאגידי.

ניתן לראות כי בחוק הקיים, כמו בתקנים המקצועיים הבינלאומיים, מטרתה ותפקידה של הביקורת הפנימית מוגדרים באופן רחב ביותר. המבקר אמור לבחור את תחומי המיקוד שלו  באופן אובייקטיבי  ובלתי תלוי ע"פ מידת הסיכון לארגון באשר להשגת מטרותיו, מתוך מטרה להוסיף ערך ולשפר את פעולות הארגון. מגבלות כגון אלו המופיעות בהצעת החוק, המצמצמות את  תפקיד הביקורת הפנימית לרשימה סגורה של בדיקות ומונעות מהמבקר לבחון "כל עניין אחר שיראה צורך בו", תפגע באופן משמעותי באפקטיביות של מבקר המדינה. באופן מיוחד תיפגע יכולת הביקורת לבחון את אפקטיביות הפעולות והבקרות של הגופים המבוקרים, קרי – האם הם פעלו כראוי להשגת המטרות שלהם; לאור זאת שבדיקה זו אינה מצוינת במפורש ברשימה הסגורה המצוינת בסעיף 10 לחוק. בחינה מסוג זה, מהווה את מטרת העל של הביקורת הפנימית בהתאם למשימת הביקורת הפנימית והגדרת המקצוע בתקנים המקצועיים הבינלאומיים של הביקורת הפנימית.

לסיכום – לאור האמור לעיל, ניתן לקבע כי מגבלה זו תמנע ממבקר המדינה לפעול בהתאם לתקנים המקצועיים המקובלים כנדרש בסעיף 4(ב) לחוק הביקורת הפנימית.

6.     סיכום

הצעת החוק המצוינת לעיל, הכוללת מניעה ממבקר המדינה מלבצע ביקורות בזמן אמת, הפסקת מעקב מבקר המדינה לגבי הטיפול במרבית הליקויים עליהם הצביע, והגבלת תחומי הביקורת שלו לרשימה סגורה של נושאים, תפגע באופן משמעותי ביותר בפעילותו, באפקטיביות של מוסד מבקר המדינה ובתרומתו להבטחת החוקיות והסדירות של פעולות המינהל הציבורי, טוהר המידות, השמירה על זכויות הפרט, הניהול התקין, היעילות, המועילות והחיסכון.

הצעת החוק עומדת בסתירה לעקרונות שנקבעו בהצהרת לימה משנת 1977 ובהצהרת מקסיקו משנת 2007 המוזכרות בפרק המבוא דלעיל וקובעות, בין היתר, את הצורך בבסיס פעולה חוקי או חוקתי למוסד ביקורת מדינה עליון; את עצמאותו וחסינותו של העומד בראש מוסד זה; את הצורך שיהיו בידי מוסד ביקורת המדינה מנדט רחב וסמכות לפעול על פי שיקול דעתו בלבד בכל הנוגע למילוי תפקידיו; את החובה לאפשר למוסד זה חופש פעולה בכל הנוגע לתחומים, לנושאים ולמועד הביקורת ואת החובה לייסד מנגנונים יעילים לתיקון ליקויים.

ההצעה תמנע ממבקר המדינה לפעול בהתאם לתקנים המקצועיים המקובלים כנדרש בסעיף 4(ב) לחוק הביקורת הפנימית, לאור המגבלות שיחולו עליו בבחירת תחומי הביקורת; כך שלא יתאפשר לו לבחור את תחומי המיקוד שלו ע"פ מידת הסיכון לארגון מלהשיג את מטרותיו מתוך מטרה להוסיף ערך ולשפר את פעולות הארגון. גם הפסקת המעקב של מבקר המדינה אחר תיקון הליקויים תגרום לאי עמידה בדרישות התקנים המקצועיים ותוביל קרוב לוודאי לגידול משמעותי בכמות הליקויים אשר לא זוכים לטיפול הולם ובמועד ע"י משרדי הממשלה והרשויות המקומיות; דבר שיפגום משמעותית בתפקודם וברמת השירות אותו הם מעניקים לאזרחים.

ביטול האפשרות לבצע ביקורות בזמן אמת ישלול מהמבקר אפשרות להתריע שתוצאות פעולות של גופים מבוקרים עלולות לגרום נזק בלתי הפיך או נזק חמור במיוחד, עומד בסתירה להנחיות מקצועיות של לשכת המבקרים הפנימיים העולמית IIA, ציפיות בעלי העניין מהביקורת ולמגמה אליה צועד המקצוע בשנים האחרונות, ולאור זאת עלול להפוך את המבקר ללא רלוונטי.

[1] מקור – אתר מבקר המדינה

[2] כתבה בynet  מיום 21/11/2017- https://www.ynet.co.il/articles/0,7340,L-5046078,00.html

[3] הגדרת הביקורת הפנימית בתקנים המקצועיים כוללת קביעה שפעילות הביקורת הפנימית היא פעילות בלתי תלויה ואובייקטיבית. בתקן מקצועי 1100 מצוין, כי הביקורת פנימית והמבקרים הפנימיים חייבים להיות בלתי תלויים ואובייקטיבים. בתקן 1110 מצוינת החובה, כי הביקורת הפנימית תהיה בלתי תלויה ארגונית, קרי מדווחת לרמה ארגונית שתאפשר לה למלא את יעודה. בחקיקה בארץ, אי תלות זו מושגת בין היתר בכך שעל פי חוק הביקורת הפנימית, המבקר הפנימי בחברה ממשלתית (למשל) יהיה כפוף למנכ"ל או יו"ר הדירקטוריון – הדרגים הבכירים ביותר בחברה ובאיסור מתוקף החוק לבצע כל תפקיד אחר בארגון מלבד הממונה על תלונות הציבור/העובדים. אי תלותו של מבקר המדינה נובעת (בין היתר) מעצם כפיפותו לכנסת ולא לממשלה.

[4] Global Technology Audit Guide (GTAG®) 3 Coordinating Continuous Auditing and Monitoring to Provide Continuous Assurance 2nd Edition

Global Technology Audit Guide Continuous Auditing: Implications for Assurance, Monitoring, and Risk Assessment

[5] פנים אל פנים (ביקורת מתמשכת, חזון והיבטים יישומיים) אורן שחר, "רואה החשבון" גיליון 27 ספט' 2011.

[6] מהפכת המידע האנליטי בביקורת הפנימית בארגון, לינור דלומי וגמליאל תומר, "עיונים בביקורת הפנימית", דצמבר 2016.

[7] התרומה הנסתרת במעבר מביקורת מסורתית לביקורת מתמשכת, דני נתניהו, "עיונים בביקורת הפנימית", אפריל 2017.

[8] ביקורת בזמן אמת בפרויקטי בנייה, לביא סבג, "עיונים בביקורת הפנימית", ספטמבר 2017.

[9] מצגת ישראל גבירץ – נובמבר 2015. http://www.gtfk.co.il/wp-content/uploads/2015/11/%D7%99%D7%A9%D7%A8%D7%90%D7%9C3.pdf

[10] מקור – אתר מבקר המדינה

The post נייר עמדה – בנוגע להצעת חוק מבקר המדינה (תיקון דיווח על תיקון ליקויים התשע"ז 2017) appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.

בשנת 2001 חוקקה הכנסת תיקון לחוק מבקר המדינה, הקובע חובת דיווח של  הגופים המבוקרים למבקר המדינה, על תיקון ליקויים שהאחרון  העלה. החוק גם קבע כי המבקר רשאי, באישור ועדת הכנסת לענייני ביקורת המדינה (להלן "הוועדה"), לקבוע מתכונת לדיווח של הגופים המבוקרים על תיקון ליקויים, לרבות פרטים שייכללו במתכונת (להלן "התקנות").

עד לשנת 2016 לא נקבעו תקנות בנידון. במהלך שנת 2016, לאחר יוזמה של מבקר המדינה ולאחר סדרה של דיונים מקדימים בוועדה, הגיש מבקר המדינה נוסח מתוקן של הצעת תקנות למעקב אחר תיקון הליקויים (המדובר בעיקר בליקויים  שבאחריות משרדי הממשלה  לתקנם). אך הוועדה, שבה יש רוב לקואליציה, דחתה את ההצעה.

בהקשר לכך, בסוף דצמבר 2016 פרסמה ועדת הכנסת לענייני ביקורת המדינה הודעה (מעציבה) בדבר הדחייה. התהליך ודברי המשתתפים באותו דיון מפורטים להלן:

• כבר בתחילת הדיון הודיע ח"כ דוד ביטן (הליכוד), יו"ר הקואליציה, ליו"ר הוועדה כי משרד המשפטים מתנגד לבקשת המבקר – והבהיר כי הקואליציה תפיל את התקנות.
• ח"כ קארין אלהרר (יש עתיד) הגיבה :"התנהלות הקואליציה מבישה, הממשלה מפחדת מביקורת. לא פעם ולא פעמיים מתגלה בדיוני המעקב אחרי פעולות משרדי הממשלה כי יש רפיון מהותי מצדם בתיקון הליקויים שחושף מבקר המדינה".
• עו"ד תומר רוזנר, היועץ המשפטי של הוועדה, התייחס להליכים המינהליים בהקשר לגיבוש התקנות. הוא הדגיש שבמשך מספר חודשים התקיימו ישיבות והתייעצויות עם משרדי הממשלה בנידון ושהנוסח של התקנות סוכם. אך לדבריו "רק לפני שבועיים הודיעו המשרדים כי הם שוקלים מחדש את הסכמתם, ואמש בשעה חמש בערב הודיע משרד ראש הממשלה כי הוא חולק על מרבית ההמלצות".
• עו"ד נירית להב-קניזו, יועצת משפטית במשרד ראש הממשלה, השיבה כי "לכל משתתפי הישיבות היה ברור לאורך כל הדרך שתקנות רבות אינן מקובלות על דעתנו".
• ח"כ בצלאל סמוטריץ' (הבית היהודי) חלק על עצם הרעיון של יצירת תקנות. לדבריו: "ברור שאת הכשלים יש לתקן, אך לא על המבקר לאכוף תיקון זה. בתפיסה הבסיסית מבקר המדינה איננו שחקן ברשות המבצעת, הביקורת שלו היא לאחר מעשה, והוא חיצוני למהלכים… כניסת המבקר לתיקון ליקויים בשעת מעשה, והרחבת סמכותו לפיקוח על משרדי הממשלה לתיקון הליקויים, רק תהפוך אותו ליועץ משפטי שני, תגרום לו לפלוש לסמכויות גופים אחרים".
• ח"כ יוליה מלינובסקי (ישראל ביתנו) קראה בדיון לעריכת ביקורת על מבקר המדינה עצמו – לפני הרחבת סמכויותיו.

תובנות וסוף דבר

מזווית ראייתי האישית, כמי שליווה את הנושא במשך שנים רבות במשרד מבקר המדינה, יש כאן אירוע מעציב – כשל רב-שנתי של הממשלה בתיקון ליקויים, אך גם כשל של משרד מבקר המדינה, כמפורט להלן:

• כאמור, כבר משנת 2001 קיים תיקון לחוק מבקר המדינה שקובע חובת דיווח בדבר תיקון ליקויים שהעלה מבקר המדינה. אולם במשך 15 השנים מאז נקבע התיקון לחוק, לא הצליח משרד מבקר המדינה לעקוב, להתריע ולבסס חובות אלו בתרבות הארגונית של הממשלה על משרדיה וגם לא יזם מתכונת לדיווח בנידון.
• משרד מבקר המדינה עצמו גם מיעט לערוך מעקבים אחר תיקון הליקויים, ומשעשה מעקבים הוא לא שיווק אותם כראוי ולא נאבק ציבורית על העיקרון של חובת תיקון הליקויים.
• תיקון נוסף לחוק משנת 2011, שבא לחזק את חובת תיקון הליקויים, יצר איום מהותי: החוק קבע כי אם לא קִיים עובד גוף מבוקר את הוראות החוק בלא הצדק סביר, יהווה הדבר עבירת משמעת. אך מאז 2011 לא התפרסמו מקרים שבהם נבחנה או מומשה הסנקציה.
• כפועל יוצא, משרדי ממשלה שחשו שיש בהוראות החוק הטלת עומס רב עליהם, ובה בעת לא הייתה דחיפה מהותית של משרד מבקר המדינה שמדרבנת אותם לעשייה, נכנסו ל"אזור של נוחות" – אזור של אי דיווח ואי ציות לחוק.

סוף דבר

ההליך פגע במוסד מבקר המדינה וביוקרתו. אך הכדור עדיין בידי המבקר: במסגרת הוראות החוק וסמכויות מבקר המדינה, אף ללא התקנות דלעיל (שברובן הן טכניות), משרדו יכול היה ויכול מכאן ואילך לעשות רבות להטמעת תרבות של תיקון ליקויים. אסטרטגיה ומדיניות ברורה של משרד מבקר המדינה בדבר מעקב  של משרדו אחר תיקון ליקויים, תוך דגש ומעקב רק על מקבץ הליקויים המערכתיים והמהותיים ביותר, יחד עם שיווק ראוי של תוצאות דוחות המעקב  שהוא יערוך בנידון, עשויה להיות הדרך.

The post נדחתה הצעת מבקר המדינה לקבוע מתכונת לדיווח אחר סדרי תיקון הליקויים  שהעלתה הביקורת appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.