תשאלו את עצמכם בבקשה היכן מתרחש הדוח שלכם?

1. על המקלדת של המבקר?
2. בחדר הישיבות שבו נערכת ועדת הביקורת?
3. בדיונים של צוות הביקורת?
4. בתוכנה לניתוח הנתונים?

התשובה היא כמובן שתלוי את מי שואלים…. אבל אני תמיד מופתעת מחדש ממגוון התשובות האין-סופי. השאלה הזו חשובה מאוד בעיניי, כי היא משקפת את תפיסת התפקיד של המשיבים: איך הם רואים את החלק המהותי של עבודתם, החלק שמביא ערך? האם זה הדיון בוועדת הביקורת שמביא את הבשורה? או אולי כתיבת הדוח שבה הם משקיעים אנרגיה רבה? ואולי ניתוח הנתונים שמציף את הפערים?

תסכימו איתי שבשורה התחתונה, דוח ביקורת הוא אינטראקציה בין שני צדדים. בואו נתבונן ביחד על התהליך מהצד השני של המתרס וכיצד אנחנו יכולים, באמצעות כלי מו"מ מתאימים, להשפיע על תוצאות התהליך (תיקון הליקויים) ולגרום לדרך להיות אפקטיבית ונעימה יותר.

הנעת הבדיקה:

בדרך כלל המטרות שלנו בישיבת הנעה הן ללמוד על התהליך ודגשים חשובים, לעדכן את המבוקרים על הביקורת, לברר מיהם אנשי הקשר, ולייצר את ה- Bonding  הרצוי כבר בישיבת הפתיחה.

תוך כדי שהם מספרים על התהליך, המבוקרים מדברים את עצמם ומבהירים לנו על צורת המחשבה, מה משפיע עליהם, ואיך נוכל להתקדם בתהליך בקלות וביעילות. נקשיב היטב, ונבין מהו האמילי:

אמיל"י -אני מה יוצא לי מזה : בסופו של יום, מאחורי רבות מהפעולות והמניעים המקצועיים חבוי מניע ברמה האישית:

"אנחנו מקפידים פה על בקרה שוטפת, לא הייתי רוצה להסתבך עם הרגולטור" – אנחנו לומדים: הפחד הוא המניע האישי המשפיע על הדובר.

"כבר כמה שנים שממשיכים לקצץ לנו בכוח אדם ואנחנו משתפרים בתוצאות, ואף אחד לא בא להגיד שאפו, כל הכבוד" – אנחנו לומדים: הנעה באמצעות הוקרה

"הסמנכ"ל בא לבקר פה כבר שלוש פעמים בשנה האחרונה ומאז תיקנו את ההנחיות"- אנחנו לומדים: הסמנכ"ל הוא דמות מפתח להנעה

אחד מעקרונות המו"מ הוא שאדם מדבר מסגיר צורת חשיבה. מעבר להבנת התהליך חשוב לנו ללמוד לעומק על בני שיחנו בישיבת ההנעה, כיצד הם תופסים את הביקורת? איך החוויה האישית שלהם בתהליך שאנחנו בודקים? מה מניע אותם ברמה האישית?

נקשיב היטב ונרשום לעצמנו משפטי מפתח שמצביעים על צורת החשיבה והאמיל"י. האינדיקציות האישיות חשובות לא פחות מהמידע המקצועי.

תקשורת עם המבוקרים לאורך הבדיקה:

אחד האתגרים המשמעותיים בתהליך הביקורת הוא שמירה על רציפות התקשורת עם המבוקרים.  בשפת המו"מ אנחנו קוראים לזה "ערוץ תקשורת קונסטרוקטיבי". נתק בערוץ התקשורת עלול להביא לחשדנות, חוסר שיתוף פעולה ואף חוסר אמון. מה קורה בצד השני כאשר המבקר נדרש למשימה אחרת ודחופה? יוצא למילואים? מחכה להערות של הבוס על הטיוטא?

בעיני המבוקר 'היעלמות' המבקר עלולה להיות אירוע שמלווה בחשש ובמתח . המבוקר מחכה לפידבק, לדוח, להתייחסות כלשהי ביחס לחומרים שהעביר. בסיטואציה כזאת כל אחד מאיתנו היה "אוכל סרטים":

"מה העלה המבקר בחכתו? אולי הוא מצא את…. אולי הוא פנה עם זה לבוס…. אולי הוא חושב שאני… "  המבוקר חושש, במיוחד אם הוא מודע לבעיות בגזרה.

"זהו, קיבל את החומרים ונעלם?" המבוקר מאוכזב לאחר שבנינוציפיה בהנעת הביקורת ולאורך עבודת השטח

מודעות לחשיבות השמירה על ערוץ תקשורת קונסטרוקטיבי פתוח תגרום למבקר להרים טלפון, לשמוע מה נשמע, לשתף ולמנוע תסכולים מיותרים:

"בחודש הקרוב אנחנו עסוקים ב…. ולכן אנחנו קובעים פגישה לעוד חודש" – המבקר נותן מקום וכבוד למבוקר: תאום ציפיות וצמצום פער תקשורת

"דני בדיוק התפטר והוא מסיים בעוד שבוע, אז אם חשוב לך לקבל ממנו הבהרות כדאי שכבר תפנה אליו…" – המבוקר מרגיש צורך לשתף באינפורמציה חשובה! יחס גורר יחס.

• התמודדות עם משבר הטיוטא – אלמנט ההפתעה:

הפצת טיוטה

אחת הנקודות הקריטיות ברמה הבין-אישית היא הפצת הטיוטה, שלעיתים קרובות נתפסת כ"כתב אישום". גם אם נערכו אינסוף שיחות ופגישות מקדימות על הממצאים, המסמך הכתוב עלול ליצור בצד המבוקר תחושה של תדהמה ותיסכול. אחד הכשלים השכיחים ביותר במו"מ נובע מאלמנט ההפתעה. במקרה שלנו, מנגנון ההגנה האנושי הוא שמיעה סלקטיבית, מנגנון שבעטיו מבוקרים פשוט מפספסים ממצאים שגורמים ללחץ ולא נח להתמודד איתם. וזו עשויה להיות הסיבה לתחושת ׳כתב האישום׳.

"מאיפה זה מגיע…? אני שיתפתי אותו בכל מה שקורה כאן אצלי ובסוף הכל מתהפך עליי???" – המבוקר מרגיש תסכול מהטיוטה, ומשבר אמון מול המבקר

מודעות של המבקר לנקודת הקושי והמשבר, גורמת לו ליזום שיחת טלפון מקדימה:

"שים לב שלחתי לך טיוטה למייל, יש כמה סעיפים שאני לא בטוחה שדיברנו עליהם לעומק, בבקשה תתקשר אליי אחרי שאתה מעיין בה…" – המבקר מרכך את אלמנט ההפתעה ופותח ערוץ לדיון בנושא

כשל שכיח נוסף במו"מ נובע מאפקט הקהלים:

"מה קורה אם המנכ"ל רואה את הדוח הזה… אני יוצא כאן גרוע!!!! כמה לוזר אני עוד יכול להיות… וזה כשגל נוסף של פיטורין מתוכנן…" – המבוקר מרגיש חרדה, כתוצאה מאפקט הקהלים

מודעות של המבקר לנקודת הקושי והמשבר, גורמת לו לנהל בחוכמה את החשיפה של הממצאים ואף לתקשר זאת בצורה אפורמלית ולהוריד מראש את רמת החרדה:

"שלחתי כרגע רק אליך את הטיוטה. בא נדבר על זה עד סוף השבוע, אנחנו צריכים להוציא לוועדה בשבוע הבא" – המבקר מזהה את הקושי, מנטרל זמנית את אפקט הקהלים ורותם לעמידה בלו"ז

התמודדות עם סיטואציות רגישות באמצעות תכנון ה Setting

לעיתים גם כאשר שומרים על ערוץ תקשורת קונסטרוקטיבי, נוצרות סיטואציות לא נוחות. עדכון על ממצאים בעייתיים, ממשקים מתוחים וקונפליקטים הם שגרת היום יום בביקורת.

אחד הכלים היותר פרקטיים הוא:

מה פתאום?

כלל ארבעת הפרמטרים למודעות ולניהול הפגישות הוא "מה פתא"ם"  :

פ– פורום- מי הנוכחים בפגישה? אילו דרגים? מהו סדר הפגישות הנכון?

ת-תזמון- מתי צריכה להתקיים הפגישה? בשעות העבודה או לאחר שעות העבודה? האם כחלק מפגישה שוטפת? האם להעלות את הנושא לאחר ועדת הביקורת הצפויה?

• אוירה- פורמלית או לא פורמלית? טלפון? זום? פגישה ביומן

מ– מקום- במשרד של מי? בבית קפה? או בכלל ספונטנית בפינת קפה שבמשרד?

תכנון וניהול נכון של הפתא"ם מאפשר להקליל מסרים כבדים או ליצר הדרגתיות בהעברת מסרים, גם במקומות שבהם המסרים לא פשוטים.

נשאל את עצמנו בסיטואציות רגישות של העברת מסרים: מה הפתא"ם הנכון?

התמודדות עם התנגדויות

התנגדות היא הדרך הקלה להרגיש תחושת קיום.

פנים רבות לה להתנגדות: לעיתים היא מופיעה כהתנגדות קולנית וסוערת, לעיתים כגרירת רגליים, לעיתים כאדישות ושיתוף פעולה שקט במינימום ההכרחי. במקרים האחרונים יש קושי להבין שמדובר בהתנגדות. לכן על פי רוב ההתנגדות הקולנית עדיפה, אף שהאווירה שנוצרת פחות נעימה.

מהן סיבות השורש השכיחות להתנגדויות בביקורת?

• רקע קודם- חוסר שביעות רצון או פגיעה בתהליך ביקורת בעבר
• העדר מקום וכבוד בתהליך- כל אחד רוצה לבוא לידי ביטוי, ואם מבוקר מרגיש שנזנח, לא עודכן מראש על הבדיקה, (או לא קיבל הסבר ו/או התנצלות על כך שהוא מעודכן ברגע האחרון)
• גם חוסר הבנה של האמיל"י של המבוקר או חוסר התייחסות לצרכים ולנסיבות, עלול לגרום להתנגדות.

אפשר לכתוב מאמר שלם על מניעה וטיפול בהתנגדויות. במו"מ יש מתודולוגיות שלמות שעוסקות ב Getting to Yes.

לפניכם שני עקרונות חשובים בהתמודדות עם התנגדויות:

לא מתעלמים.ִמְתַקְּשִרים. גם אם נתעלם מהסיטואציה – היא לא תעלם:

"שמתי לב שהפעם זה פחות זורם לנו. יש משהו שאני מפספס…?" – המבקר מתקשר את

הקושי ויוזם שיחה.

שיתוף מכוון ומנוהל יצירת דיונים משותפים תוך כדי תהליך הביקורת, בהם יש לדאוג שכולם ידברו וייקחו חלק פעיל. כאשר אנשים מקבלים במה וביטוי הם מרגישים שייכים. ניהול מתוכנן של הדיון באופן שמקצה זמן לכולם לבטא דעתם (ולא רק לדומיננטיים), לרבות התנגדויות, מאפשר לפוגג או לתת ביטוי להתנגדויות מתוך הקשבה וכבוד .

"מוישה, יש משהו שתרצה להוסיף? עוד לא שיתפת אותנו. דעתך חשובה במיוחד מכיוון שאתה מקבל את עיקר ה…" – המבקר יוזם פניה לגורמים שקטים לשיתוף בדיון, יוצר תחושת שייכות ומונע התנגדויות

סיכום

בואו נחזור רגע אלינו, המבקרים. איפה קורה דוח הביקורת שלנו? זוכרים את השאלה?

תרשו לי לשתף אתכם: מבחינתי דוח ביקורת קורה בצד של המבוקרים, המשפיעים על התהליך וביכולתם לתקן אותו.

דוח ביקורת איננו הנייר. לא קובץ שנשלח או מצגת שהוצגה. דוח הביקורת שלי הוא תוצר של תהליך השפעה. שאלות שנשאלו, ברורים ודיונים. אם הוא מוצלח, הוא מייצר חשיבה חדשה, מוטיבציה פנימית והנעה לפעולה. אם לא- הוא אות מתה. נייר שנזנח במגרה או קובץ שנפתח פעם באף פעם.

דוח הביקורת שלי , אם כן, מתרחש בעיקר במקום אחד- בראש ובלב של המבוקרים, השותפים שלנו לתהליך.

The post היכן מתרחש דוח הביקורת? appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.

מבוא

מבקרי המדינה ונציבי תלונות הציבור לדורותיהם ייחסו חשיבות מיוחדת לביקורת בתחום החברתי, בין שמדובר בנושא שהוא ליבת העשייה של הגוף המבוקר ובין שמדובר בנושא חברתי הנלווה לעיסוק הליבה של הגוף המבוקר.

במעמד השבעתו לתפקיד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, ציין מר מתניהו אנגלמן כי בתקופת כהונתו תתמקד הביקורת בין היתר בנושאים בעלי אופי חברתי. על פי תפיסתו, תפקיד מרכזי של ביקורת המדינה הוא להטות אוזן ולשמש פה לאוכלוסיות שקולן לא תמיד נשמע בחברה הישראלית, ולשים דגש על הפערים בין הפריפריה למרכז ועל מגזרים שמצבם החברתי-כלכלי נמוך. עוד ציין כי גם בתפקידו כנציב תלונות הציבור הוא רואה חשיבות בהרחבת נגישות פעילותה של נציבות תלונות הציבור לכלל רובדי החברה, ובפרט לאוכלוסיות הראויות לקידום.

במאמר זה נתמקד בהיבטים החברתיים של ביקורת המדינה ושל בירור תלונות הציבור, שהם בבחינה הקול לחסרי הקול, Voice to the Voiceless.

תפקידה החברתי של ביקורת המדינה

בחזון של משרד מבקר המדינה הוגדרו מאפייניה של ביקורת המדינה ונציבות תלונות הציבור כדלהלן:

ביקורת מדינה בנושאים חברתיים בליבת העשייה של הגופים המבוקרים

• מגמות בעיסוק ביקורת המדינה בנושאים חברתיים

לאורך השנים עסקה ביקורת המדינה בסוגיות חברתיות^[1]. כך לדוגמה, החל משנת 2000 פורסמו דוחות בנושאים האלה:

• יישום החוק למניעת הטרדה מינית[2];
• מוכנות החברה לשוק העבודה המשתנה^[3];
• התמודדות מדינת ישראל עם משבר הקורונה^[4];
• ההגנה על קטינים במרחב המקוון^[5];
• השבת זכויות ורכוש של נספים ושל ניצולי שואה שהוחרם במדינות אירופה בתקופת השלטון הנאצי ושותפיו[6];
• טיפול הרשויות המקומיות בתופעות הסמים והאלכוהול בתחומן[7].

שיעורי הדוחות בנושאים חברתיים מתוך כלל הדוחות שפורסמו בשנים 2021-2020 העוסקים בליבת העשייה של הגוף המבוקר, מוצגים להלן:

[1]                היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה והפגמים המהותיים בניהול התוכנית הלאומית. מבקר המדינה, דוח שנתי 63ג (2013); אובדן מזון ראוי למאכל והשלכותיו החברתיות, הסביבתיות והכלכליות. מבקר המדינה, דוח שנתי 65ג (2015); פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה. מבקר המדינה, דוח שנתי 66ג (2016).

[2]                מבקר המדינה, דוח שנתי 70ב (2020).

[3]                מבקר המדינה, דוח שנתי 71ב (2021).

[4]                מבקר המדינה, דוח ביניים (2020); דוח מיוחד (2021).

[5]                מבקר המדינה, דוח ביקורת מיוחד (2022).

[6]                דוח מבקר המדינה – מרץ 2022.

[7]                מבקר המדינה, דוח על הביקורת בשלטון המקומי 2022.

• שימוש בכלי ביקורת חברתיים

לצד הפעולות השגרתיות שבהן נוקטת ביקורת המדינה אל מול הגופים הכפופים לביקורת המדינה^[1], נעשה בשנים האחרונות שימוש נרחב יותר בכלי ביקורת חברתיים, המאפשרים לציבור לשתף מניסיונו, להציג את עמדתו, ולהצביע על פערים ועל הקשיים שהוא מתמודד איתם בנושא הנבדק.

ממחקרים בין-לאומיים עלה ששיתוף הציבור כצעד המשלים ומחזק את עבודת הביקורת מועיל רבות למוסדות לביקורת המדינה. כיום המלצות לביצוע הליכי שיתוף ציבור בביקורת המדינה כלולות בתקנים הבין-לאומיים למוסדות ביקורת מדינה של INTOSAI[2].

הכלים המרכזיים שבהם נעשה שימוש מוגבר על ידי משרד מבקר המדינה בשנים 2022-2020 מוצגים בתרשים להלן:

[1]                משרדי ממשלה, גופים ציבוריים, רשויות מקומיות וארגונים שונים שהמדינה משתתפת בניהולם או בתקצובם כפופים לביקורת המדינה, ראו ס' 9 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].

[2]                למשל: Guideline on the social utilization and transparency of public sector audits

שיתוף הציבור מאפשר לשמוע את קולו של הציבור ולשקף מידע שלא ניתן להגיע אליו בדרך אחרת בכלי הביקורת המסורתיים. תוצרי השיתוף חושפים את קוראי הדוחות לתחושות הציבור בנושא הנבדק ולאתגרים שהוא מתמודד איתם.

להלן דוגמאות לדוחות בנושאים שהם ליבת העשייה של הגוף המבוקר, ובהכנתם נעשה שימוש בכלי ביקורת חברתיים:

להלן היגדים שנאמרו במסגרת שיתוף הציבור, מהדוח בנושא האכיפה כלפי יוצאי אתיופיה^[1]:

[1]             מבקר המדינה, דוח שנתי 72א – חלק ראשון (2021).

להלן היגדים שנכללו בדוח בנושא ההגנה על קטינים במרחב המקוון[1]:

[1]                מבקר המדינה, דוח ביקורת מיוחד (2022).

בדוח בנושא הטיפול בנוער בסיכון גבוה[1] נכלל היגד זה:

[1]                מבקר המדינה, דוח שנתי 70ב (2020).

להלן תרשים מתוך הדוח בנושא ההסברה לציבור במהלך משבר הקורונה[1], המתאר את נושאי תגובות הציבור לחובה לעטות מסכה, כפי שהשתקפו בשיח ברשתות החברתיות.

[1]                מבקר המדינה, דוח מיוחד: התמודדות ממשלת ישראל עם משבר הקורונה (2021).

ביקורת מדינה בנושאים חברתיים שאינם בליבת העשייה של הגופים המבוקרים

ביקורת המדינה עוסקת במגוון תחומים בנוסף על התחום החברתי, כגון איכות הסביבה, טוהר המידות, מינהל תקין, ביטחון, הגנת סייבר, פעילות פיננסית, השירות לציבור ועוד.

בשל החשיבות הרבה שמייחס משרד מבקר המדינה המכהן לביקורת בתחום החברתי, נבדקים היבטים חברתיים גם בנושאים שאינם חברתיים בעיקרם וגם אם אינם בליבת העשייה של הגוף המבוקר. כך למשל: בביקורת בנושא מינוי בכירים בתעשייה האווירית לישראל בע"מ[1], נבדק לצד היבטים של מינהל תקין, שהיו בליבת הדוח, גם נושא ייצוג הולם של נשים, ונמצא כי שיעור הנשים בתפקידי ניהול בכירים בתע"א בסוף שנת 2019 היה 16%. בביקורת בנושא השירות הלאומי והשירות האזרחי[2] נבדק גם נושא מניעת ההטרדות המיניות, ונמצא שנציבות שירות המדינה לא כללה בתקנון למניעת הטרדה מינית בשירות המדינה התייחסות מפורשת למתנדבות ולמתנדבים בשירות אזרחי המשולבים בשירות המדינה (לרבות בבתי החולים הממשלתיים). בביקורת בנושא פעולות הרשויות המקומיות באמצעות מרכזים קהילתיים לתרבות, נוער וספורט (מתנ"סים)[3] נבדק גם נושא הבטחת ביטחונם האישי של ילדים ובני נוער, ונמצא כי המתנ"סים באור עקיבא, בקריית מלאכי, בגדרה וביבנאל לא דרשו הצגת אישור בדבר היעדר עבירות מין מהעובדים המפעילים חוגים במתנ"ס ומועסקים בו באמצעות חברות וגורמים פרטיים.

תפקידה החברתי של נציבות תלונות הציבור

במדינת ישראל מבקר המדינה הוא גם נציב תלונות הציבור (הנציב). שילוב תפקידים זה הוא ייחודי בעולם ויש בו תועלת רבה. הנציב ממלא את תפקידו באמצעות נציבות תלונות הציבור. מטרתה של הנציבות היא לשמש פה לכל מתלונן, ובייחוד לאוכלוסיות הראויות לקידום, ולסייע לפונים אליה במגעיהם עם רשויות השלטון כל אימת שזכויותיהם נפגעות. פעולות הנציבות מסייעות לציבור ותורמות לשיפור המינהל הציבורי ולחיזוק המשטר הדמוקרטי.

הנציבות פועלת בדרכים מגוונות כדי להגביר את המודעות לקיומה בקרב הציבור, ובפרט בקרב אוכלוסיות הראויות לקידום. בבירור התלונות המתקבלות מאוכלוסיות אלה מבקשת הנציבות לתת קול לחסרי הקול, ברוח דברי הנביא ישעיהו: "לִמְדוּ הֵיטֵב דִּרְשׁוּ מִשְׁפָּט אַשְּׁרוּ חָמוֹץ שִׁפְטוּ יָתוֹם רִיבוּ אַלְמָנָה"^[4].

כלים חברתיים לבירור תלונות הציבור

להלן פירוט הכלים החברתיים שהנציבות משתמשת בהם:

[1]                מבקר המדינה, דוח שנתי 71ב (2021).

[2]                מבקר המדינה, דוח שנתי 71ג (2021).

[3]                מבקר המדינה, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי 2020.

[4]                ישעיה א, יז.

הנציבות השיקה את פרויקט "הנציבות בקהילה" לקידום ההגנה על זכויותיהן של אוכלוסיות הראויות לקידום[1]. נוסף על כך נפגשים הצוותים עם תושבים בפריפריה ומעודדים אותם לממש את זכויותיהם, ובכלל זה להגיש תלונות.

במקרים מתאימים עושה הנציבות שימוש בכלי הגישור ככלי ליישוב המחלוקת בין הפרט לבין הרשות הציבורית^[2]. כך לדוגמה, ללשכת באר שבע הוגשה תלונה מצד זוג הנמנה עם אוכלוסיית הגיל השלישי מהמגזר הבדואי, שהלין על החלטת רשויות הרווחה להפסיק את הסדרי הראייה שלהם עם נכדיהם. עקב רגישות העניין, הוחלט לברר את התלונה בהליך של גישור על ידי עובד הבקיא בתרבות הבדואית ודובר ערבית, ובעקבות זאת הושגה הסכמת הרשויות לאפשר הסדרי ראייה לשביעות רצון המתלוננים.

מחקרי מדיניות חברתית מצביעים על מתאם בין אי-מיצוי זכויות לבין היבטים אחרים של אי-שוויון חברתי. על פי מחקרים אלו, שיעורי אי-המיצוי גבוהים יותר בקרב אוכלוסיות מהפריפריה החברתית. על מנת לזהות את האוכלוסיות האמורות, פנתה הנציבות ללמ"ס כדי לקבל ניתוח עומק של מאפייני המתלוננים לנציבות, במטרה לאתר את האוכלוסיות שאינן מודעות לקיומה של הנציבות ולהנגיש את פעילותה בצורה טובה יותר לכלל רובדי החברה הישראלית, ובייחוד לזקוקים לה ביותר. לאחרונה גם השיקה הנציבות באתר האינטרנט שלה מערכת מידע גיאוגרפית, המציגה את פריסת התלונות לפי מקום מגורי המתלוננים ולפי הרשויות המקומיות שהתלונה עוסקת בהן.

[1]                מדובר בשיתוף פעולה ייחודי בין הנציבות ובין ארגונים חברתיים העוסקים במיצוי זכויות ברחבי הארץ של קבוצות אוכלוסין מגוונות, לרבות מהחברה הערבית ומהמגזר החרדי. במסגרת הפרויקט מדריכים עובדי הנציבות מתנדבים בגופים העוסקים במיצוי זכויות בנוגע לדרכים שבהן ניתן להסתייע בנציבות.

 [2]            לפירוט נוסף לגבי הגישור ראו: נציבות תלונות הציבור דוח שנתי 48 (2021).

סיכום

מבחנה של חברה הוא ביכולתה לדאוג לכל המשתייכים אליה, ובכללם לחוליות החלשות שבה. הדאגה לחלש חשובה לא רק בשל תרומתה ליחיד, אלא גם בשל תרומתה לחברה כולה כמכלול, הן מן הבחינה הערכית-מוסרית והן מן הבחינה הכלכלית.

למשרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור בישראל יש תפקיד חשוב בהעלאת מודעות הציבור לסוגיות רבות ומגוונות, ובראשן סוגיות חברתיות. ממצאי הביקורת ובירור התלונות המתפרסמים בדוחות תורמים באופן משמעותי לשיפור הטיפול של הרשות המבצעת ושל העשייה החברתית. זאת מתוך תפיסה ערכית שלפיה ראוי בעת הזאת שהדהוד קולם של חסרי הקול יהא בליבת העשייה של רשויות המדינה.

The post Voice to the Voiceless appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.

מי מאיתנו לא שמע, ויותר מפעם אחת, את התגובה – "מה אתה מבין בזה בכלל?"

תגובה זו מייצגת את חוסר האמון שחשים מנהלים בארגון כלפי יכולתו והכשרתו של המבקר הפנימי לבדוק נושאים ותחומים מקצועיים גרידא של פעילות הארגון.

לפעמים יש צדק בדברים, הרי הכשרתנו כמבקרים אינה נותנת בידינו כלים שיוצרים "זכות עמידה" מול אנשי מקצוע שבמשך שנים ארוכות רכשו את הכשרתם וניסיונם.

האומנם המבקר לא צריך להיכנס לנושאים המקצועיים שבליבת הפעילות הארגונית? יתרה מכך, האם המבקר הפנימי יכול להביא ערך מוסף ממשי לארגון ללא כניסה לתחומי הפעילות המקצועיים?

כדי לבחון שאלות אלה, ניקח לדוגמה ארגון דמיוני בשם "המכון לחקר החלל".

נניח שמטרותיו של הארגון הזה הוא לקדם מחקרים מדעיים בנושא החלל, בין בעצמו דרך חוקרים של המכון, ובין באמצעות מימון מחקרים חיצוניים או שיתופי פעולה רלוונטיים.

נניח שמוניתי לשמש מבקרת פנימית למכון. מה יש לבדוק?

כמובן, כמו בכל ארגון יש לבחון את הנושאים הסטנדרטיים הניהוליים והתפעוליים, ובהם: בקרות התקציב של הארגון, התקשרויות מהותיות, הסדרים לגבי מקורות מימון, כל ההוצאות התפעוליות והמנהליות, שכר עובדים וכו', וגם עניינים חשובים כמו הממשל התאגידי, ניהול סיכונים ועוד.

אף שברשימה החלקית הזו יש כבר עבודה למספר שנים, האם נסתפק בזה בלבד? אם התשובה חיובית, המשמעות היא כי הביקורת הפנימית לא תגיע לרמה של מעורבות והבנה בנושאים המהווים את ייעודו המרכזי של הארגון – מחקרי חלל. כלומר, גם יכולת ההשפעה של המבקר על קידום התהליכים בתחום הפעילות המרכזי תהיה מועטה ביותר. כתוצאה מכך ההנהלה המקצועית לא תראה במבקר כתובת להיוועצות בעניינים של קבלת החלטות ותהליכי עבודה, והוא לא יוזמן לישיבות שבהן מתקבלות ההחלטות המרכזיות הנוגעות לפעילות הארגון.

הואיל ואנחנו המבקרים רוצים וצריכים להיות מעורבים בכל מה שקורה בארגון, עלינו להתמודד עם הצורך בכניסה גם לנושאים שבליבת העשייה המקצועית. כיצד נעשה זאת?

אנחנו, המבקרים, לא מצויים כמובן בתחום החלל (אנו רק מכירים את חלל החדר שהקצו לנו בארגון…). אך בכל זאת חובתנו לבדוק גם בליבת הפעילות המקצועית ובסביבתה, בהיבטים שבהם אנו יכולים לתרום.

למשל, במכון לחקר החלל אפשר להעלות בביקורת, בין השאר, את הנושאים הבאים:

• גיבוש מדיניות

מדיניות לטווח הקצר והארוך בעניין סוגי המחקרים המועדפים – גיבוש מדיניות על ידי הדירקטוריון/ועד מנהל ו/או ועדת משנה מקצועית, כגון ועדת מחקרים שהמלצותיה אומצו על ידי הדירקטוריון.

• הליך קבלת החלטות לעניין אישור מחקרים חדשים במכון

באיזו מידה ההליך מבוסס על קווים מנחים שאושרו מראש, המתייחסים להתאמת נושא המחקר למדיניות, בדיקה מוקדמת לבסיס המחקר, קריטריונים למידת התאמתו של החוקר לנושא המוצע למחקרים ועוד.

• דרכי התקשרות עם חוקרים ו/או גופי מחקר

מסגרות שאושרו להתקשרות בהיבטים כספיים ואחרים, חוזים שנחתמו, בדיקות נלוות שנדרשות לביצוע טרם התקשרויות, מורשי חתימה ועוד.

• כלי בקרה ומעקב לעניין התקדמות המחקר

      קיום מעקב בין בתחנות ביניים שנקבעו ובין בסיומו של המחקר, בכלל זה הליכי מינוי של מעריך או מנחה הולם. הגשת דיווחים לפורומים מקצועיים.

• הסדרים בעניין זכויות יוצרים וכן זכויות פרסום של תוצאות המחקר

      קיום הסדרים וכלי בקרה לעניין שמירת הקניין הרוחני של הארגון.

• הבטחת איכות ואי תלות בביצוע מחקרים

      נהלים להבטחה של אי תלות אקדמית בביצוע המחקרים (למשל, ניתוק בין מזמין המחקר ומבצע המחקר) וטיפול במצבים של חשש לניגוד עניינים.

כל זאת, בנוסף על העניינים הנלווים בכל מחקר: התקציב, החוזים שנחתמו, גביית הכנסות, התשלומים לזכאים, רכישת שירותים וכו'.

והנה לנו עוד כמות נושאים לבדיקה למשך מספר שנים, במקביל לנושאים ה"סטנדרטיים" הקודמים שאוזכרו.

אם כך, זה לא בחלל לבקר את ליבת הפעילות המקצועית של המכון לחקר החלל.

אני סבורה כי הביקורת צריכה להעלות שאלות לגבי התוכניות האסטרטגיות ותוכניות העבודה המקצועיות בהיבטים שנוגעים לבחינת תרומתם של אלה להשגת יעדי הארגון, ובאופן תקין. יכולתנו לבחון שאלות אלה בכל סוגי הארגונים מבוססת גם על אחת מהתכונות והכישורים הבסיסיים הנדרשים מהמבקר – היכולת ללמוד באופן תמידי.

עם זאת, יש למצוא את האיזון הנכון בין החובה לבחון את סביבת הפעילות המקצועית לבין הצורך שלא להתערב בשיקול הדעת המקצועי.

אכן, לנו המבקרים אין ידע וכלים כמו לאנשי המקצוע בנושאים מקצועיים ייחודיים לארגון, אך לאורח מבחוץ יש יכולת לראות את הדברים מזווית שונה, ועלינו להשתמש ביתרון זה.

אנסה לתת את הערכתי למציאת איזון זה בשני ארגונים שבהם אני משמשת מבקרת פנימית.

• ביקורת במוזיאון ישראל:

במוזיאון ישראל קיימים אוספים רבים מתחומים שונים: אומנות מודרנית, אומנות ישראלית, ארכיאולוגיה של תקופות שונות, אומנות המזרח הקרוב והרחוק, יודאיקה, ועוד. האוספים השונים הצטברו במשך השנים מתרומות שונות ומהזדמנויות לרכישות שנקרו בפני המוזיאון.

על כל אוסף כזה מופקדים אוצר ראשי (מנהל מחלקה), עוזר לאוצר, מנהל מחסן, חוקרים ועוד. לכן עבור כל אוסף קיימות עלויות שוטפות לתחזוקה.

נושא מרכזי לבדיקה בליבת הפעילות המקצועית – התפתחות האוספים. 

במסגרת הביקורת, להלן שאלות שראוי לבדוק בעניין התפתחות האוספים:

• האם גובשה מדיניות שמגדירה אילו פריטים ראוי לאסוף? מהו אופיו הייחודי של המוזיאון? לאן רוצים להתקדם? האם מדיניות זו אושרה בדרג מועצת המנהלים?
• האם המדיניות שגובשה נבחנה מעת לעת לאור שינויים סביבתיים ועולמיים?
• האם הליך אישור קבלת מתנות לאוסף מבטיח שאלו יהיו בהתאם למדיניות?
• כיצד ועדות הרכישה של האוספים מוודאות התאמה של הרכישה המבוקשת למדיניות שנקבעה?
• מהו סוג המידע הנמסר לוועדת הרכישות לצורך אישור רכישה, לרבות מידע לעניין תרומתה של הרכישה הנוספת להתפתחות האוסף.
• האם חוות הדעת המקצועיות שמוגשת בעניין זה לוועדת הרכישות ניתנות בידי גורמים שהתמחותם בתחום האיסוף המדובר? בידי מי הם נבחרים?

בדיקות אלו נועדו לבחון את התאמת האוספים למדיניות החברה ואת סביבת הבקרה התומכת ביישום מדיניות זו, מבלי להתייחס לטיבם וחשיבותם של האוספים, ולחוות את דעתם המקצועית של אוצרי המוזיאון ומנהליו על הפריטים הכלולים באוספים אלו.

תרומתה של הביקורת הפנימית בנושא התפתחות האוספים תהיה בהבטחת קיומן של מסגרות נכונות של דיונים בשאלות הרלוונטיות לקבלת החלטות, נהלים לעניין אופן מסירת המידע הרלוונטי לצורך אותם דיונים, וכן לעניין דרכים לבחון את המידע המובא בפני מקבלי ההחלטות.

• ביקורת בתאגיד השידור הישראלי

לפי חוק תאגיד השידור הישראלי, התאגיד נדרש לרכוש הפקות מקור בסכום של 240 מיליון ש"ח בשנה לשידור טלוויזיה. סכום זה מהווה שליש מסך כל התקציב השנתי. מרבית הרכישות נעשות באמצעות הפצת "קול קורא" שבו התאגיד מזמין חברות הפקה להגיש הצעות לסרטים ולסדרות, לפי קטגוריות שונות.

נושא מקצועי מרכזי לבדיקה בליבת הפעילות – בחירת הפקות המקור הנרכשות על ידי התאגיד.

המבקר יכול וצריך לבדוק את הליך בחירת ההפקות מתוך ההצעות, הן בהיבט המקובל של הליכי מכרז תקין, אבל יותר מכך – לבחון באיזו מידה הנושאים להפקות שנבחרו עונים על דרישת המחוקק להבטיח תוכן מגוון, בלשון סעיף 7 (ב) לחוק:

"התוכן שיספק תאגיד השידור הישראלי יהיה עצמאי, יופנה לכלל אזרחי ישראל ותושביה, ישקף ויתעד את היותה של מדינת ישראל מדינה יהודית ודמוקרטית, את ערכיה ואת מורשת ישראל, וייתן ביטוי הוגן, שוויוני ומאזן למגוון ההשקפות והדעות הרווחות בציבור הישראלי."

כדי לבחון זאת ראוי לבדוק:

• קיומן של תוכניות עבודה המגדירות מראש מהם התכנים הנרכשים הרצויים.
• כלי מעקב לסיווג ההפקות על פי הפרמטרים המוזכרים בחוק.
• דיווחים וניתוחים של סוגי ההפקות שנרכשו בהשוואה לדרישות החוק.
• כיצד בא לידי ביטוי הגיוון הנדרש בהפקות והאם הוא עולה בקנה אחד עם המדיניות?

שוב, כל זאת מבלי להתייחס לאיכות האומנותית של הפקות המקור הטלוויזיוניות שנרכשו.

לסיכום

ללא בדיקה מעמיקה ותובנות על הפעילות המקצועית ייעודית של הארגון, לא נוכל להביא ערך מוסף ממשי ולטייב את הליך קבלת ההחלטות בנושאים אלו. מי שיסתפק בביקורות על תחומי המִנהל, הכספים והתפעול – יישאר מאחור ויהיה פחות רלוונטי במעמדו כיועץ להנהלה ולדירקטוריון.

בפעם הבאה כששואלים אותנו "מה אתה מבין בזה", אפשר להשיב כך: בזה אני לא מבין, אבל אני כן יודע לשאול את השאלות הנכונות כדי לבחון ולסייע בקידום ניהול תקין ותהליכים מועילים בכל תחומי הפעילות של הארגון.

The post מה אתה מבין בזה בכלל? appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.

עד לפני זמן לא רב, אם הייתם שואלים מנהלים כיצד הם משלבים התפתחויות גיאופוליטיות בתוך הערכת המצב העסקית שלהם, סביר להניח שרבים מהם היו מזכים אתכם במבטי תמיהה. מלבד חברות בין-לאומיות גדולות שיש להן פעילות במדינות שונות, התפתחויות גיאופוליטיות כמו עימותים צבאים, משברים חברתיים או שינויים פוליטיים במדינות אחרות, נתפסו כאירועים שחורגים מגבולות הניתוח של הסביבה העסקית המיידית והחשובה.

העולם השתנה, וכיום סיכונים גיאופוליטיים הפכו מ-Non-issue ל-Issue גדול. סין, שמחזיקה רבות משרשראות האספקה העולמיות, מתעקשת לאכוף מדיניות של "אפס קורונה", מה שמוביל לפגיעה קשה בתהליכי הייצור במדינה ולפגיעה באספקת חומרים לשאר העולם. אוקראינה ורוסיה, מדינות מוצא חשובות של מספר חומרי גלם קריטיים לתעשיות רבות, מצויות כרגע במלחמה שסופה אינו נראה לעין, וגם היא משליכה על זמינות של חומרים ומחירם. השימוש הרוסי במנוף האנרגיה כדי להגיב על התמיכה המערבית באוקראינה, מעורר טלטלה בשוּקי הנפט והגז ומוביל לעליות מחירים חדות ברחבי העולם ולהשפעות על הכלכלות המקומיות, לרבות סגירה של מפעלים. במקביל, המלחמה פוגעת באספקה של חיטה מאוקראינה למדינות מתפתחות, כולל שכנותיה של ישראל, מה שיכול להוביל להתערערות המצב הפנימי במדינות הללו, ולהקרין גם על מצבה הביטחוני של ישראל ולפגוע ביציבות הדרושה לעסקים.

זהו רק תיאור חלקי של הטלטלות החריפות בסדר העולמי שמתרחשות בימים אלו. אף חברה עסקית, קטנה כגדולה, אינה יכולה לחמוק מהשפעות ישירות או עקיפות של ההתפתחויות העולמיות הדרמטיות, והמנהלים החלו להפנים זאת. דוח סקר הסיכונים הגלובלי של BDO לשנת 2022 שנערך בקרב 500 מנהלים מרחבי העולם והתפרסם בחודש יולי האחרון, מצביע באופן מובהק על השינוי החד בחשיבות שמנהלים החלו לתת לסיכונים גיאופוליטיים. הסקר עסק בסיכוני שרשרת אספקה, והמנהלים דירגו את הסיכונים הגיאופוליטיים במקום הראשון מבין הסיכונים החמורים ביותר שמשפיעים לרעה על ארגוניהם.

הסקר גם חושף פער ניכר בין ההבנה של רבים מהמנהלים באשר לסיכונים הגיאופוליטיים שהם חווים, לבין המענה הבלתי מספק של יכולת ההתמודדות עם סיכונים אלו. לפי כל האינדיקציות, הסיכונים הללו צפויים להמשיך ולהשפיע בחריפות על הסביבה העסקית גם בשנים הבאות – החרפה במלחמות הסחר בין ארצות הברית לסין, לצד המתיחות הנמשכת בין המערב לרוסיה; משבר האנרגיה העולמי והאתגרים הכרוכים בתהליכי מעבר לאנרגיות נקיות יותר; משבר האקלים והעלייה בהיקפים ובעוצמות של פגעי מזג אוויר קיצוני שנגרמים כתוצאה ממנו.

בנסיבות הללו אין לארגונים עסקיים את הפריבילגיה להמשיך להתמודד עם ההתפתחויות הגיאופוליטיות הדרמטיות של השנים האחרונות באמצעות צעדים נקודתיים ותגובתיים. צורת המענה הזו אינה מותאמת למציאות החדשה שתלווה אותנו גם בעתיד הנראה לעין, וארגונים תאבי חיים צריכים להתחיל לנהל את הסיכונים הגיאופוליטיים כחלק בלתי נפרד מהאסטרטגיה העסקית שלהם. ניהול הסיכונים הגיאופוליטיים צריך להתחיל בעיסוק אסטרטגי של ההנהלה הבכירה באיתור הסיכונים הללו, ולהמשיך בעיסוק שיטתי ורציף בניהול שלהם – זיהויים, ניתוחם, וגיבוש ויישום צעדי התמודדות.

עם זאת, ניהול הסיכונים הגיאופוליטיים שונה ומורכב יותר מניהול סיכונים תפעוליים ואחרים שנכללים במסגרת ניהול הסיכונים התאגידי (ERM – Enterprise Risk Management). סיכוני ERM נכללים ברשימה סגורה ומוכרת למדי, והאתגר המרכזי של המבקר הפנימי ומנהל הסיכונים הוא להצליח להעמיק חקור אל תוך הארגון המבוקר, כדי לזהות אלו מבין הסיכונים המוכרים מתקיים בארגון. לעומת זאת, הסיכונים הגיאופוליטיים הם סיכונים חיצוניים לארגון, שמשליכים עליו מבלי שיש לו יכולת להשפיע על עצם התרחשותם. חמור מכך, סיכונים אלו אינם ידועים מראש וקשה לצפות אותם מכיוון שפעמים רבות הם באים לידי ביטוי בשל התלכדות גורמים שמשפיעים זה על זה[1].

בהתאם למורכבות ולייחודיות של הסיכונים הגיאופוליטיים, אנו מציעים לנהל אותם באמצעות תפיסה אסטרטגית כוללת, כזו שתעזור להעריך את הסיכונים לארגון בתהליך שיטתי ומתמשך, ולסייע לארגון להיערך להתמודדות מושכלת עימם. אסטרטגיה זו כוללת שלוש "שכבות" המשלימות זו את זו: "סריקת אופק" שתסייע לזהות סיכונים מתפתחים, מנגנוני מוכנות אל מול הסיכונים הללו, ופיתוח תרבות חוסן שתסייע להתמודד גם עם סיכונים שהארגון לא צפה ולא נערך אליהם.

סריקת אופק (Horizon scanning) – בדומה לפעולתו של מכ"מ, מנסה לאתר סיכונים בשלבי התפתחותם המוקדמים, במטרה לספק מרחב זמן להיערך אליהם. זו אינה שיטת חקירה ספציפית, אלא מסגרת-על שניתן ליישם בדרכים שונות, והיא רלוונטית במיוחד לאיתור וניתוח של סיכונים גיאופוליטיים. אנו מציעים ליישם את סריקת האופק באמצעות שילוב בין שני סוגי פעילויות:

• ניטור סיכונים – מעקב שוטף בגישת Bottom-Up אחר אירועים והתפתחויות בסביבה העסקית הישירה של הארגון ובסביבה הגלובלית. מטרת הניטור והמעקב השוטפים היא להגביר מודעות מצבית של ההנהלה הבכירה לשינויים בסביבה החיצונית, להתריע על התפתחות סיכונים (והזדמנויות) חדשים, ולאתר סימנים למגמות חדשות המחייבות התייחסות ומענה. תוצרי המעקב השוטף יכולים לבוא לידי ביטוי באמצעות דוחות עיתיים המוגשים להנהלת הארגון.
• ניתוח תרחישי עתיד – מחקר בגישת Top-Down של סיכונים מתהווים או סיכונים אפשריים שיכולים להתפתח בעתיד. ניתוח תרחישי העתיד יכול להיעשות באמצעות מגוון מתודולוגיות כגון סקירות ספרות, תשאול מומחים, או מתודולוגיות דינמיות דוגמת Scenario planning, סימולציות ומשחקי מלחמה עסקיים, ובסיוע כלים טכנולוגיים מתקדמים. התפתחויות בתחום למידת המכונה, ובמיוחד בעולמות ה-NLP (Natural Language Processing), מוסיפות היום לארסנל הכלים גם את האפשרות להשתמש בפלטפורמות אנליטיות מתקדמות, שמזהות דפוסים ומגמות אפשריות מתוך נתוני העתק (Big Data) שברשת האינטרנט ובמאגרי המידע השונים.

מנגנוני מוכנות – מיועדים לסייע לארגון להיערך מבעוד מועד לקדם את פני הרעה ולשפר את יכולת ההתמודדות עם איומים מהותיים פוטנציאליים. כאמור, סיכונים גיאופוליטיים הם סיכונים מורכבים להבנה ולזיהוי מבעוד מועד. תהליכי סריקת האופק, ובמיוחד ניתוח תרחישי העתיד במתודולוגיות שונות, הם הכלים הטובים ביותר לשפר את הסיכויים של הארגון לאתר את "העתידים האפשריים" (Possible futures) הרלוונטיים אליו ומסכנים אותו. על בסיס מפת סיכונים זו, הארגון יכול לגבש את אסטרטגיית ההתמודדות שלו בשני שלבים:

• הגדרת תרחישי ייחוס – בשלב זה מגדירים רשימה מצומצמת של סיכונים מהותיים שהארגון אינו ערוך להתמודד עימם כיום (אירועי קיצון או תהליכים מתפתחים), ומגבשים את התרחיש החמור-סביר שיכול להתפתח כתוצאה מכל אחד מהם.
• פיתוח ויישום של תוכניות היערכות – על בסיס תרחישי הייחוס, מפתחים תוכניות פעולה כוללות ופרטניות של מענה, כולל הגדרה של תהליכי בקרה ופיקוח על היישום שלהן.

תרבות חוסן – המושג מתייחס לתפיסה המשלבת ערכים ומנגנונים שונים, שכולם יחדיו נועדו לפתח את היכולת הבסיסית של הארגון להתמודד עם הפתעות ומצבי משבר שלא זוהו מראש, ולהתאושש מהם. מנגנוני סריקת האופק ותוכניות המוכנות יכולים לשפר באופן אמיתי ומשמעותי את היכולת של ארגון להתמודד עם סיכונים גיאופוליטיים ולצמצם את השפעתם המזיקה. עם זאת, אין בנמצא ולא יכול להימצא, מנגנון שיחזה באופן הרמטי את הסיכונים הגיאופוליטיים שיכולים להתפתח, ולכן על הארגון לסגל לעצמו DNA של חוסן. ניתן להשיג זאת באמצעות שילוב של פרקטיקות שונות, הקשורות כולן בליבת התרבות הארגונית והאסטרטגיה של הארגון:

• מנגנוני אג'יליות – טיפוח תרבות ארגונית המאפשרת תפקוד מיטבי במצבי משבר והשתנות מהירה תחת לחץ. הדבר נעשה באמצעות ערכים ומנגנונים דוגמת ביזוריות של תהליכי קבלת ההחלטות, מבנה ארגוני רשתי, פתיחות ושקיפות בתקשורת הפנימית, ועוד.
• רשתות ביטחון – בחינה וארגון מחדש של נכסי הארגון ומשאביו, כדי ליצור עתודות וגיבויים שיבטיחו שרידות של הארגון במצבי חירום ותקופות משבר. כך למשל, בסקר הסיכונים הגלובלי העדכני של BDO העידו מנהלים שונים כי שינו את האסטרטגיה התפעולית שלהם באופן שמתעדף שיקולים של חוסן על פני שיקולי יעילות (למשל, גיוון מקורות האספקה למרות מורכבות תפעולית ועלויות תפעוליות גבוהים יותר).

לסיכום, הסביבה הגיאופוליטית צפויה להמשיך ולהתאפיין בשנים הקרובות באי ודאות קיצונית וחריפה, ואין חברה עסקית או ארגון שיוכלו להתחמק מהשפעותיה השליליות. מציאות "משובשת" זו מציבה סיכונים חריפים למי שהופתע ונתפס לא מוכן, אך גם הזדמנויות חדשות למי שישכיל לעסוק בתרחישי העתיד ולהיערך אליהם. לכן ארגונים חייבים להתחיל לנהל אסטרטגיה שיטתית של ניהול הסיכונים הגיאופוליטיים שלהם באמצעות פרקטיקות של ארגון הלומד את הסיכונים המתפתחים בסביבה החיצונית הרחבה שלו, מתכונן להיערך למרכזיים שבהם, ובונה את חוסנו להתמודד גם עם אלו שלא צפה מבעוד מועד.

[1] להרחבה על סיכונים חיצוניים וניהולם, ראו במאמרנו "ברבורים שחורים וחיות אחרות: על סיכונים מתפתחים, איומים חיצוניים ואסטרטגיות לניהולן", גיליון 15 של לשכת המבקרים הפנימיים, אפריל 2022, עמ' 42-38.

The post לנווט בסערה appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.

מבוא

כללי הביצוע לקוד האתי של ה-IIA קובעים שהמבקר הפנימי יעמיד שירותים רק בתחומים שבהם עומד לרשותו הידע הנדרש.

במקרים רבים ביקורת על תהליכי העבודה בליבת הפעילות הארגונית, מצריכה ידע מקצועי ספציפי נרחב הכרוך בהכשרה מקצועית ארוכה, ובמקרים מסוימים נדרש גם ניסיון מקצועי משמעותי בליבת הפעילות. דוגמאות לתהליכי ליבה מסוג זה הם תהליכי ייצור מורכבים בחברות תעשייתיות, והסתמכות על מודלים סטטיסטיים מורכבים בתמחור מוצרי ביטוח בחברות ביטוח ובחיתום אשראי בחברות פיננסיות.

קיומם של פערי ידע לגבי ליבת הפעילות הארגונית, עלולים להוביל לפגיעה משמעותית באיכות תוצרי הביקורת ובמעמדה של יחידת הביקורת הפנימית בארגון, וכן לגרום לפגיעה בפעילות העסקית של הארגון.

בפני המבקר הפנימי הראשי עומדות החלופות הבאות כדי להתמודד עם פערי הידע:

• הכשרת עובדי יחידת הביקורת הפנימית בנושאים הרלוונטיים לליבת הפעילות הארגונית.
• גיוס עובד/ת עם ניסיון מקצועי בביצוע תפקיד בליבת הפעילות הארגונית (מתוך הארגון או מחוצה לו) אל יחידת הביקורת הפנימית;
• שימוש בשירותים של גורמי מקצוע במיקור חוץ.

במסגרת המאמר אסקור את היתרונות ואת החסרונות שבכל אחת מהחלופות הללו, ואתייחס גם לקווים מנחים שלדעתי ראוי שהמבקר הפנימי יבחן בבואו לבחור באחת מהחלופות.

 יתרונות וחסרונות של כל אחת מהחלופות להתמודדות עם פערי ידע, בביצוע ביקורת על ליבת הפעילות הארגונית:

• הכשרת עובדי יחידת הביקורת הפנימית בנושאים הרלוונטיים לליבת הפעילות הארגונית:

דוגמה למקרים שבהם מתבקש להכשיר את עובדי יחידת הביקורת הפנימית בליבת הפעילות הארגונית, היא חברות תעשייתיות שפסי הייצור שלהן מנוהלים בסטנדרט אחיד ובמספר רב יחסית של מדינות (כגון יצרניות מתחום הפארמה, הכימיקלים והשבבים). בחברות מסוג זה, כחלק מחיזוק מוטת השליטה של הנהלת החברה על תהליכי הייצור באתרים הגיאוגרפים השונים, יחידת הביקורת הפנימית נדרשת לרוב לבחון את תהליכי הייצור בכל אחד מהאתרים בהם הם מנוהלים, והדבר מצריך הכשרה ייעודית של עובדי הביקורת לעניין זה.

• גיוס עובד עם ניסיון מקצועי בביצוע תפקיד בליבת הפעילות הארגונית (מתוך הארגון או מחוצה לו) אל יחידת הביקורת הפנימית

• שימוש בשירותים של גורמי מקצוע במיקור חוץ

דוגמה לשימוש בגורמי מקצוע במיקור חוץ היא שימוש במומחי אבטחת מידע בביצוע בדיקות חדירה בחברות שהן מוטות מערכות מידע, כגון חברות סליקה (ובכלל זאת סליקת מזומן, סליקת עסקאות בכרטיסי אשראי, מסלקות של ניירות ערך), חברות מו"פ ביטחוניות וכדומה.

אני מבקש להתייחס לקווים מנחים שלדעתי עשויים לסייע בבחירת החלופה הרלוונטית להתמודדות עם פערי ידע בביצוע ביקורת על ליבת הפעילות הארגונית:

• האם לרוב בתוכנית העבודה השנתית נכלל היקף משמעותי של משימות ביקורת בליבת הפעילות הארגונית? אם התשובה חיובית, החלופות הרלוונטיות הן הכשרת עובדי יחידת הביקורת לביצוע ביקורת בליבת הפעילות, או לחילופין גיוס עובד עם ניסיון מקצועי בביצוע תפקיד בליבת הפעילות הארגונית אל יחידת הביקורת הפנימית.
• האם רמת הסיבוכיות ומשך ההכשרה הנדרשים לצורך רכישת הידע על ליבת הפעילות הארגונית הם גבוהים? אם התשובה חיובית, החלופות הרלוונטיות הן גיוס עובד עם ניסיון מקצועי בביצוע תפקיד בליבת הפעילות הארגונית אל יחידת הביקורת הפנימית, או לחילופין שימוש בשירותים של גורמי מקצוע במיקור חוץ.
• האם יש תחלופה גבוהה של עובדים ביחידת הביקורת הפנימית? אם התשובה חיובית, החלופה הרלוונטית היא שימוש בשירותים של גורמי מקצוע במיקור חוץ.

בהקשר זה יש לציין שהמציאות עשויה להעמיד בפני המבקר הפנימי הראשי סיטואציות יותר מורכבות, שעליו להביא בחשבון במכלול השיקולים להתמודדות עם פערי ידע בביקורת על ליבת הפעילות הארגונית. להלן מספר דוגמאות:

• פיזור גיאוגרפי רחב של הארגון המבוקר, וההשלכות הנובעות מהדבר בנושאים כמו זמינות של עובדי ביקורת ויועצים חיצוניים לנסיעות עבודה ממושכות, מחסומים של שפה וכדומה.
• ליבת פעילות ארגונית המאופיינת בשינויים תכופים, כגון שינויים טכנולוגיים, מוצרים חדשים וכדומה.
• מגבלת תקציב לביצוע משימות ביקורת פנימית במיקור חוץ, או לחילופין מגבלת כוח אדם זמין ביחידת הביקורת הפנימית.

סיכום ותובנות אישיות

מניסיוני האישי בתפקידי ביקורת פנימית בחברות בענפי התעשייה והפיננסים, לרוב לא קיים פתרון יחיד להתמודדות עם פערי ידע בביצוע ביקורת על ליבת הפעילות הארגונית, וראוי שהמענה לפערים מסוג זה ייבחן על בסיס תקופתי ולגופו של עניין.

גם הזדמנויות אקראיות עשויות לשחק תפקיד משמעותי במתן מענה לפערי ידע, ולכן רצוי שהמבקר הפנימי הראשי ישמור על פתיחות מחשבתית לעניין זה. להלן מספר דוגמאות להזדמנויות שנתקלתי בהן בעבר וסייעו באופן משמעותי בהעלאת הרמה המקצועית של תוצרי הביקורת על ליבת הפעילות הארגונית:

• פנייה יזומה אל יחידת הביקורת הפנימית, שהעביר עובד עם ניסיון משמעותי מליבת הפעילות בארגון. העובד הביע רצון אמיתי ללמוד ולהתפתח בתחום הביקורת הפנימית. העובד גויס ליחידת הביקורת הפנימית וסייע בהעלאת הרמה המקצועית של תוצרי הביקורת על ליבת הפעילות הארגונית.
• הזדמנות לקבל שירותי ייעוץ מגורם חיצוני ומקצועי שברשותו ניסיון רב בפעילות הליבה העסקית מארגון אחר המוביל את התעשייה בענף שבו פועל הארגון המבוקר, ושברשותו היכרות עם פרקטיקות עבודה מתקדמות וייחודיות.

The post התמחות, התרחבות או שותפות – התמודדות עם פערי ידע בביצוע ביקורת על ליבת הפעילות הארגונית appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.

 ביקורת המדינה מכוונת מטבעה לבחינת ליבת העשייה של הגופים המבוקרים. בראייה זו, מתודולוגיית התכנון האסטרטגי של עבודת ביקורת המדינה שגובשה במשרד מבקר המדינה בשנה החולפת מתבססת על סקירה פנורמית של מאפייני הגופים המבוקרים וצורכיהם, המשתקפים במפת הזהות הנורמטיבית, המקצועית, התפעולית והפיננסית שלהם. להלן תרשים המציג רשימה לא ממצה של מקורות מידע רלוונטיים לאפיון זהותו הכוללת של גוף מבוקר.

תרשים 1: מקורות מידע העשויים לשקף את זהותו הכוללת של גוף מבוקר

מקור: משרד מבקר המדינה

במאמר זה ייטען ויודגם כי במערכת הממשלתית וברשויות המִנהל, שהן גופים מבוקרים על פי סעיף 9 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], אחת האינדיקציות המהותיות לליבת העשייה של גוף מבוקר היא כמות ממשקי העבודה שיש לו עם גופים נוספים ואיכות הקשרים המקצועיים שהוא מנהל עם ארגונים במערכת הממשלתית ובזירה החוץ-ממשלתית. ככל שהפעילות הנדונה מצריכה שותפים, היא עשויה ללמד על מידת חשיבותה לארגון ועל מידת השפעתה על אינטרס הציבור. איתור החסמים המצויים בממשקי העבודה הבין-ארגוניים, בהגדרת תכולתם ובגיבוש המלצות מתאימות להסרתם, יכול לתרום באופן ממשי לשיפור ליבת העשייה הארגונית.

ממשקי העבודה הבין-ארגוניים במנהל הציבורי

כדי לבצע את מגוון הפעילויות שבהן מעורבת המדינה המנהלית המודרנית, המערכת הממשלתית מתאפיינת מצד אחד בביזור רחב של הפונקציות השלטוניות, אך מצד שני בריכוזיות מרובדת שבמסגרתה רשות אחת תלויה בהחלטותיה של רשות אחרת – מבחינה רגולטורית, מנהלתית או מקצועית, המחייבת שיתוף פעולה בין הרשויות. במקרים מסוימים אף ייתכן מצב שבו רשות אחת עוסקת בכמה תחומים, שחלקם מסורים לזולתה, והדבר מצריך את הקמתו של מנגנון בין-ארגוני לשם הפעלתו ותחזוקו של ממשק עבודה רציף ויעיל. בנסיבות אלה, הנושאים שבהם יזדקק גוף מבוקר אחד לשירותיו של גוף מבוקר אחר במרחב הציבורי אינם נדירים, ואפילו להיפך – ככל שהפעילות הנדרשת היא מורכבת לביצוע וחיונית, זוקקת משאבים ותשומות, יידרשו לה שותפים רבים יותר מקרב הארגונים הממלכתיים והאחרים לצורך אישור הפעילות, פיקוח על מרכיביה, תקצוב שלבי ביצועה, ומתן ייעוץ מקצועי בתחומי תוכן שונים.

חוק יסוד: מבקר המדינה, מקנה למוסד העליון של ביקורת המדינה בישראל מעמד עצמאי ועל-ארגוני, שבאמצעותו הוא מוסמך להשקיף מנקודת מבט רב-מערכתית על פעילותם של כלל הגופים המבוקרים על ידו מכוח החוק. ראייה ייחודית זו של משרד מבקר המדינה הכוללת מיפוי ממשקי העבודה הבין-ארגוניים על ידי הביקורת ומתן המלצות לשיפור בנושא, מאפשרת לביקורת להוסיף ערך בתחומים שבהם מנגוני הבקרה האחרים חסרים הסתכלות כוללנית ומקיפה כזו.

להלן יובאו כמה דוגמאות לזיקה שבין ממשקי הפעילות כאמור ובין נושאי הליבה שבהם עוסקים גופים המבוקרים על ידי משרד מבקר המדינה.

ממשקי עבודה בין-ארגוניים במערכת הממשלתית

שירות החוץ הישראלי

בפעילות הממשלתית בזירה הבין-לאומית מעורבים 28 גופים ממלכתיים שונים, המקיימים ממשקי עבודה עם משרד החוץ בעת פעילותם בחו"ל. ממשקים אלה נעים מיידוע של משרד החוץ על פעולות בחו"ל והיוועצות עימו, ועד פעילות משותפת עם גורמי המקצוע של משרד החוץ בחו"ל, מרבית הממשקים נעשים ללא אסדרה מעוגנת בכתב[1]. איתורם ומיפוים של ממשקי העבודה כאמור, הניבו דוחות ביקורת מערכתיים שפרסם משרד מבקר המדינה בנושאי ליבה שבהם עסק משרד החוץ[2].

בשלושה מהדוחות האמורים שפורסמו בעשור האחרון[3], בדקה הביקורת את תחומי פעילותו של משרד החוץ בתחומי ההסברה והמיתוג התקשורתי לאור הממשקים הענפים שהוא ניהל עם ארגונים אחרים במערכת הממשלתית, כמודגם בתרשים להלן.

תרשים 2: פעילות משרד החוץ בתחומי הדיפלומטיה הציבורית

בראי ממשקי העבודה של המשרד עם גופים שונים במערכת הממשלתית

[1]                ראו: מבקר המדינה דוח שנתי 70ב (2020) בנושא "מערך החוץ הישראלי ומשבר תקציב משרד החוץ", שהעלה כי רק לכ-11% מהגופים המבוקרים (3 מתוך 28) שקיימו ממשק עבודה פעיל עם משרד החוץ היה נוהל כתוב שהסדיר את שיתוף הפעולה ביניהם. כמו כן הועלה כי ישנם גופים ממלכתיים שמקיימים פעילות בחו"ל ללא תיאום מובנה.

[2]                ראו בין היתר: "התכנון המדיני במשרד החוץ" – מבקר המדינה דוח שנתי 62 (2012), 542-513; "היערכות משרד החוץ למצבי חירום" – מבקר המדינה דוח שנתי 63ב (2013), 303; "השירות הקונסולרי במשרד החוץ" – מבקר המדינה דוח שנתי 64ג (2014), 802-771; "העסקת עובדים מקומיים בנציגויות ישראל בחו"ל" – מבקר המדינה דוח שנתי 67ב (2017), 615-549.

[3]                "פעילות משרד החוץ בתחומי הדיפלומטיה הציבורית" – מבקר המדינה דוח שנתי 61ב (2011), 927-885; "פעילות מערך ההסברה והדיפלומטיה הציבורית במשרד החוץ" – מבקר המדינה דוח שנתי 66ג (2016), 860-819; "המאבק הדיפלומטי-תקשורתי בתנועת החרמות ובגילויי האנטישמיות בחו"ל" – מבקר המדינה דוח שנתי 66ג (2016), 883-861.

במסגרת זו מיפוי ממשקי העבודה ואפיונם סייע לביקורת להגדיר את הנושא הליבתי ולחקור את המשמעויות הנגזרות מקיומם המלא או החלקי של שיתופי הפעולה הבין-ארגוניים בנוגע אליו, וכן את מידת הצורך בהם. הערך המוסף של הביקורת בדוחות אלה היה בהעלאת ממצאים מהותיים הנוגעים לחסכים ולחסמים בממשקי העבודה הרב-מערכתיים, שהטיפול בהם עשוי לייתר את הטלת האחריות של גוף מבוקר אחד על משנהו בניסיון לתרץ ליקויי פעילות המצביעים על חוסר מעש, היעדר ניצול משאבים, חולשה מקצועית או כשל אחר בקידום ליבת העשייה הארגונית בנושא זה.

 דוגמה מובהקת בהקשר זה הובאה בדוח מבקר המדינה על המאבק שניהלה הממשלה בתנועת החרמות (BDS) בשנים 2015-2009 והתמודדותה עם תופעת האנטישמיות בחו"ל[1], בעיקר באמצעות המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה, משרד החוץ ומשרד התפוצות. הדוח שיקף את בעיית ריבוי השחקנים הממשלתיים בזירת פעילות מורכבת ורגישה (מבחינה דיפלומטית ותקשורתית) שבה מתמחות נציגויות משרד החוץ ברחבי העולם. התברר למפרע כי מדיניות הביזור של הפעילות כנגד ה-BDS וכנגד גילויי האנטישמיות, יושמה על ידי המשרדים האמורים באופן לא מתואם, לא מתוכלל, לא יעיל (בראי המשאבים שהוקצו לפעולות השונות) ובלתי ניתן להערכה ולמדידה. הליקויים הללו בלטו מתוך החסר בממשקי עבודה סדורים בין המשרדים, ולצד ממצאי דוחות ביקורת נוספים על פעילויות מערכתיות שונות בתחומים המדיניים-ביטחוניים, הם הצביעו על תרבות רב-ארגונית מסוימת של חוסר שיתוף פעולה בין גופים שונים במרחב הממשלתי.

מערכת אכיפת החוק

אכיפת החוק תוך מאבק בעבריינות ובפשיעה לסוגיה בכל זירות הפעילות האנושית, נתונים באופן בלעדי לרשויות המדינה ולמוסדות השלטון, ומצריכים שיתופי פעולה בין-ארגוניים רחבי היקף במערכת הממשלתית ומחוצה לה. מבט-העל של ביקורת המדינה על הממשקים המתנהלים במערכת האמורה אפשר את שיפור העשייה הרב-מערכתית באמצעות איתור ליקויים בממשקים האמורים:

1. ב-2021 פורסם דוח מבקר המדינה בנושא "שיקום אסירים בישראל", המצוי בליבת העיסוק של גופי האכיפה מצד אחד ושל גופי הרווחה מצד שני. ממצאי הדוח נוגעים לממשקי העבודה החלקיים שבין שירות בתי הסוהר (שב"ס), המשרד לביטחון הפנים, משרד המשפטים והרשות לשיקום האסיר (רש"א) במשרד הרווחה. במסגרת זו נמצא, בין היתר, כי בשנים 2020-2016 שוחררו 32,621 אסירים פליליים תושבי ישראל ממתקני הכליאה של שב"ס, בעוד 77% מהם שוחררו ללא מגבלות פיקוח או טיפול[2]. בנסיבות אלה המליצה ביקורת המדינה לחזק את ממשקי העבודה בין גופי ביטחון הפנים ובין גופי הרווחה, לרבות באמצעות הגדלת נפח הפעילות של עובדי רש"א בבתי הסוהר, שיתוף בין-ארגוני במידע הנוגע למצב האישי של האסירים, והכנת תוכניות שיקום משותפות לשב"ס ולרש"א והפעלתן בין כותלי הכלא; כל זאת כדי לשפר את תהליך הרצף הטיפולי באסיר מעת כניסתו למאסר ועד לאחר שחרורו מהכלא ושילובו מחדש בחיי הקהילה.
2. ב-2022 פורסם דוח מבקר המדינה בנושא "טיפול מערכת אכיפת החוק בעבריינות במרחב המקוון", שהעלה ממצאים רבים הנוגעים לממשקי העבודה הלקויים בין הגופים המבוקרים העוסקים בנושא – הן במערכת הממשלתית והן בזירה הבין-לאומית (הבילטרלית והמולטילטרלית). להלן בתרשים פריסת הגופים המעורבים במאבק בעבריינות במרחב המקוון[3].

תרשים 3: ממשקי העבודה של הגופים במערכת הממשלתית

המעורבים בטיפול בעבריינות במרחב המקוון

[1]                ראו אזכור לעיל.

[2]                ראו: "שיקום אסירים בישראל" – מבקר המדינה דוח שנתי 71ג (2021), 549-459.

[3]                מתוך: מבקר המדינה דוח שנתי 72ג (2022), עמ' 487.

ממשקי עבודה חסרים

במקרים מסוימים מחייבת החקיקה המסמיכה (חוק או תקנה) הלכה פסוקה או הוראה מנהלית, שמכוחן ולאורן פועל הגוף המבוקר, את הקמתו של מנגנון בין-ארגוני לשם ביצוע הפעילות השלטונית הנדרשת. אולם לעיתים מננון של שיתוף פעולה בין-ארגוני אינו נצרך מכוח נורמה מחייבת כלשהי אלא מכורח המציאות, ובהיעדרו ייבצר מהגוף המבוקר לבצע את הפעילות המוטלת עליו. במצבים אלה בדיקת ממשקי עבודה חסרים בין גופים רלוונטיים עשויה ללמד על נושא שנועד להיות בליבת עיסוקו של הגוף המבוקר, אך העיסוק בו נזנח מסיבות שונות.

כך לדוגמה בעניין טיפול אגף האפוטרופוס הכללי במשרד המשפטים בנכסים עזובים, מצא מבקר המדינה כי לאגף לא היה ממשק עבודה פעיל וסדיר עם כמה גופים רלוונטיים, ובהם רשות המיסים, רשות האכיפה והגבייה ורשות מקרקעי ישראל, שברשותן מידע חשוב על אודות נכסים עזובים[1]. עוד נמצא כי האגף לא הפעיל את סמכותו הסטטוטורית לאיתור ולהשבה של נכסים עזובים בחו"ל, ובפרט בנוגע לרכוש הנספים בשואה, שבעלי הזכויות בו הם ישראלים. במענה לממצא זה הגיב משרד המשפטים כי הטיפול בהשבת רכוש הנספים מצוי בסמכותו של המשרד לשוויון חברתי מכוח כמה החלטות ממשלה. עם זאת, בדוח שפורסם ב-2022[2] על ידי ביקורת המדינה נטען כי על אף שהידע המקצועי בנושא איתור נכסים ובעליהם מצוי באגף האמור במשרד המשפטים, אין כל ממשק עבודה בינו ובין המשרד לשוויון חברתי שהנושא מצוי בליבת עיסוקו. הגדרת הממשק החסר בדוח הובילה לניסוח המלצות מעשיות לשם הנעת הגופים המבוקרים לשיתוף פעולה מועיל.

סיכום

אפיון ממשקי הפעילות הבין-ארגוניים במערכת הממשלתית מועיל לבחירה איכותית של נושאים מהותיים לביקורת המדינה בראי האינטרס הציבורי. איתור החסמים והחסרים בממשקים אלה ופרסום המלצות להסרתם ולתיקונם, מוסיפים נדבך חשוב לתרומתה הייחודית של ביקורת המדינה לשיפור התפקוד של גופי המנהל הציבורי בתחומי העיסוק הליבתיים הנוגעים לתועלת הכלל ולרווחתו.

[1]                "טיפול האפוטרופוס הכללי בנכסים עזובים" – מבקר המדינה דוח שנתי 68ג (2018), 1319-1253.

[2]                "השבת זכויות ורכוש של נספים ושל ניצולי שואה שהוחרם במדינות אירופה בתקופת השלטון הנאצי ושותפיו" – מבקר המדינה דוח שנתי 72ג (2022), 562-525.

The post מדד השת"פ – שיקוף ליבת העשייה הארגונית באמצעות אפיון ממשקי הפעילות במערכת הממשלתית appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.

כללי המשחק במדינת ישראל בכל הנוגע לאכיפת אחריותם של מנהלים לבטיחות השתנו

בחודש מאי האחרון דחה בית משפט המחוזי את ערעורם של הנאשמים, מנהלים בכירים בחברת דלק תעשיות והתאגיד עצמו, בגין הרשעתם בגרימת חבלה חמורה כתוצאה מפציעה קשה של עובד קבלן שהועסק בחברה ונפצע במהלך עבודתו. החלטת בית המשפט נתנה משנה תוקף לפסק דין תקדימי זה, המציב מראה ומדליק נורת אזהרה ברורה למנהלים ולתאגידים לגבי השינוי ב"כללי המשחק" בכל הנוגע להתייחסות מערכות האכיפה לאחריותם של המנהלים בכל הרמות לבטיחותם של העובדים, ובכללם עובדי קבלן.

שינוי גישה זה ניתן למצוא גם באמירותיו הברורות של סגן פרקליט המדינה בדיון בוועדת העבודה והרווחה בכנסת בחודש מאי האחרון, שבו הדגיש שהוא מצפה מגופי החקירה, ובראשם יחידת פל"ס בלהב 433, למצות את הדין לא רק עם הש"ג, כפי שהיה נהוג עד היום, אלא גם מול הרמות הגבוהות של הניהול בארגון. מהלך זה למעשה כבר קורם עור וגידים בכתבי אישום שהוגשו לאחרונה לאחר חקירה של יחידת פל"ס.

לטיפול בתחום הבטיחות והבריאות התעסוקתית חשיבות רבה גם ברמה הלאומית

לפי נתוני ביטוח לאומי ועל פי מחקר שהובלתי כראש מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית, יחד עם הרשם למחלות מקצוע, עולה כי במדינת ישראל נהרגים בממוצע 63 עובדים בכל שנה, ועקב מחלות מקצוע (מחלות שנגרמות בגלל אופי העסקת העובדים), נפטרים בכל שנה למעלה מ-800 עובדים. מדובר בהיקף גדול פי שלושה מאשר היקף ההרוגים בתאונות דרכים מדי שנה, וזאת עוד לפני שמנינו את עשרות אלפי הפצועים והחולים מתאונות העבודה וממחלות המקצוע שפציעתם/מחלתם נמשכת שנים רבות. העלות למשק ולקופת המדינה נאמדת בכל שנה בכ-13 מיליארד שקל (סכום השווה ל-20% מתקציב משרד הבריאות בשנת 2021). הוצאה זו מגלמת את עלויות הטיפול בחולים, תשלומי פיצויים ואובדן שעות עבודה במשק. את הסבל הרב וההשלכות הכבדות על משפחות הנפגעים והחולים לא ניתן לכמת כמובן. לכל הדעות, בכל קנה מידה, מדובר בבעיה בעלת חשיבות טיפול ברמה הלאומית, שנכון מאוד שכל אחד מהמנהלים יהיה מודע לה ויפעל למזעורה, זאת עוד לפני שדיברנו על האחריות האישית של המנהלים והתאגיד לנושא.

חוסר הלימה בין חשיבות נושא הבטיחות והבריאות התעסוקתית לעבודת הדירקטוריון

בהתאם לתקנה 222 בפקודת הבטיחות בעבודה, האחריות לתחום הבטיחות והבריאות התעסוקתית מוטלת על כתפיהם של המנהלים, החל מרמת מנהל העבודה ועד רמת הדירקטור והתאגיד עצמו, ולכן מצופה היה שדרגי הניהול השונים יובילו תחום זה בארגון כפי שהם מובילים תחומים אחרים שהם אחראים להם.

בכנס של פאהן קנה ניהול בקרה, שבו השתתפו כ-150 דירקטורים מכל ספקטרום המגזרים במשק, ערכנו סקר קצר כדי לבחון את מידת ההתאמה בין חשיבות הטיפול בנושא זה לבין הטיפול והקשב שהחברה מעניקה לתחום הבטיחות והבריאות התעסוקתית בפועל (גרף 1).

גרף 1: תשובות לשאלה – האם יש צורך לפעול לשיפור הבטיחות בחברות שבהן אתה מכהן באמצעות הדירקטוריון?

מתוצאות הסקר עולה תמונה עגומה שלפיה רק 40% מהמשיבים חושבים שנושא הבטיחות מטופל כנדרש בחברתם. כמי שהוביל את הבטיחות גם במגה ארגונים, שימש כחוקר תאונות עבודה ראשי וגם ראש מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית במדינה, אין לי ספק שנתון זה מצביע על תרבות בטיחות ובריאות תעסוקתית חסרה ברוב החברות במשק הישראלי. במצב שבו קצה פירמידת הניהול לא מודע ולא נותן את הקשב לנושא, אין זה מפליא שגם שרשרת הניהול שמתחתיו מתנהלת בהתאם.

 ומה מידת ההלימה בין אחריותו של התאגיד ומנהליו למודעות הדירקטורים בארגון לתחום הבטיחות והבריאות התעסוקתית?

 סעיף 222 בפקודת הבטיחות בעבודה מטיל בפירוש את האחריות לבטיחותו ובריאותו של העובד על כל דרגי הניהול והתאגיד, כך שלמעשה גם דרג הדירקטוריון איננו פטור מהנושא. באופן פרדוקסלי, בשאלת סקר אחרת באותו הכנס השיבו רוב הדירקטורים כי אינם יודעים אם הם חשופים בדין הפלילי בקרות אירוע בטיחותי בארגון שהם מנהלים (ראו גרף 2).

גרף2: תשובות לשאלה – האם לדעתך כדירקטור אתה מוגן מספיק מחשיפה בדין בעקבות אירוע בטיחותי בחברה?

מהיכרות עמוקה של עולמות הניהול, הסיבה העיקרית שמובילה למצב שבו מערך הניהול הבכיר לא באמת יודע להעריך את רמת הבטיחות בארגון וחשיפתו בדין, נעוצה בטעות רווחת בקרב מנהלים במשק שנוטים לחשוב שאם הארגון משקיע משאבים בתחום הבטיחות ומקיים מערך בטיחות, ועדות בטיחות ומחזיק ממונה בטיחות, אז האחריות מוסרת מכתפיו. האומנם? כשבוחנים את החקיקה הענפה בתחום, ובעיקר את פקודת הבטיחות בעבודה וחוק ארגון הפיקוח על העבודה, ברור שקיימת חובה על הארגון להקים מערך הבטיחות. עם זאת, תפקידו של מערך זה הוא בעיקר לייעץ ולסייע בידי ההנהלה לממש את אחריותה בדין, כך שהאחריות נשארת על כתפי המנהלים באופן מלא. ביטוי לכך ניתן לראות כמובן בפסק דין דלק תעשיות שתואר לעיל, שבו כאמור הרשיע בית המשפט בפלילים בגרימת חבלה חמורה את מי שכיהנו בזמן אירוע הפציעה (לפני כתשע שנים) בתפקידי מנכ"ל וסמנכ"ל בחברה ואת התאגיד עצמו, זאת על אף קיומו של מערך בטיחות ענף שכלל ממונה בטיחות, ועדות בטיחות נהלים ועוד.

   בידי הדירקטוריון והמבקר הפנימי הכוח להשפיע באופן מהותי על תפיסת הבטיחות בארגון

 הדירקטוריון בארגון עומד בקצה הפירמידה הארגונית ויש לו יכולת גדולה מאוד להשפיע על תחום הבטיחות בארגון כולו. בידי הדירקטוריון כלים מגוונים לנושא ואמנה שניים מהם:

ועדת הביקורת – חשוב שוועדת הביקורת, באמצעות המבקרים הפנימיים, תשלב בתוכנית העבודה השנתית שלה בחינה מעמיקה של תחום הבטיחות בחברה. נכון שהיא תעסוק בשני היבטים שמשלימים זה את זה: הראשון, בדיקה של רמת הבטיחות והבריאות התעסוקתית של העובדים, תוך כדי עמידה בחוקי הבטיחות בעבודה והגהות. השני, בדיקת מידת החשיפה שקיימת למנהלים בתאגיד במקרה של אירוע בטיחותי, כפי שראינו בפסק דין לעיל. כאמור, עצם קיומו של מערך בטיחות לא מבטיח הגנה על המנהלים בדין.

תוכנית אכיפה פנימית – בנוהל של פרקליטות המדינה שפורסם בספטמבר 2019, מצוין שחברה שתבנה ותקיים תוכנית אכיפה פנימית ואפקטיבית, הדבר יילקח בחשבון בשיקולים האם להעמידה לדין. בהקשר שלנו, לא רק שבכוחה של תוכנית האכיפה פנימית בתחום הבטיחות והגהות לצמצם את החשיפה של הארגון ומנהליו, אלא היא יכולה גם לשמש ככלי בקרה מרכזי למערך הניהול הבכיר בארגון לוודא שמערך הבטיחות מקיים את ייעודו לאורך זמן וממצה את המשאבים הרבים שמושקעים בו באופן מיטבי .

די בשני כלים בסיסים אלו כדי לקדם באופן משמעותי את תודעת הבטיחות והאחריות בארגון, כמו גם לקדם את בטיחות העובדים הלכה למעשה.

 לסיכום

סוגיית התחלואה התעסוקתית ותאונות העבודה במדינה היא אירוע בעל משמעות ברמה הלאומית, אך גם תחום שטיפול חסר בו יכול להסב להנהלה הבכירה ולתאגיד עצמו נזק גדול וחשיפה פלילית. בכוחם של הדירקטוריון והמבקר הפנימי להוביל להגברת המודעות בארגון ובהנהלה לנושא זה, לגיבוש תוכנית אכיפה פנימית אפקטיבית לפיקוח על מימושה, ולשילוב תחום חשוב זה בעבודת הביקורת הפנימית. פעולות פשוטות אלו יכולות בהחלט להקטין את החשיפה בדין של התאגיד ומנהליו, וחשוב מכך – לעזור בשמירה על בטיחות ובריאותם של העובדים בתאגיד.

The post בטיחות בראש – אחריותו של הדירקטוריון בתחום הבטיחות והבריאות התעסוקתית appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.

מילון ספיר (אבנון) מגדיר ליבה בין היתר כך: "מרכז", "פנים", "גופו של עניין", "לב הנושא". מילוג מגדיר: "החלק המהותי ביותר", "התמצית והעיקר".

אם כן, "הליבה" היא הפעילות המרכזית, תכלית קיומו של הארגון, ובשפה הניהולית המקובלת – הנושאים האסטרטגיים. דרך אחרת לזהות את הליבה היא באמצעות המרכיב המשלים שניתן לכנות "מעטפת", ולהסיק שמה שאינו המעטפת הוא הליבה. המעטפת כוללת את כל הפעולות האמורות לסייע לארגון לממש את פעילות הליבה. בצה"ל נהוג לכנות את הפעילויות הללו "תומכי לחימה".

מרכיבי המעטפת האופייניים כוללים: ניהול כספים, משאבי אנוש, לוגיסטיקה, מערכות מידע, קידום פרויקטי תשתית וכדומה.

הגבולות שבין "ליבה" ל"מעטפת"

ההגדרות שצוינו, ובפרט הגבולות שבין "הליבה" ו"המעטפת", אינן חד-משמעיות. הן תלויות בייעוד הארגון ובמאפייני סביבת פעילותו. תחום ליבה בארגון אחד יכול להוות מעטפת בארגון אחר, וההיפך. גם בארגונים דומים לכאורה, ייתכנו גבולות אחרים בין "הליבה" ל"מעטפת".

להלן מספר דוגמאות:

• קל להניח שאצל יצרן של מוצרי תעשייה פעילות הליבה היא הייצור. אולם אם מדובר בייצור תעשייתי בתחום טכנולוגי מתקדם ומורכב, פעילות הליבה היא אומנם הייצור, אך פעילות המחקר והפיתוח עשויה להיות ליבתית אף יותר. בארגון כזה ניתן להניח שפעילות המעטפת היא ניהול הכספים וניהול מלאי המוצרים המוגמרים. פעילות גיוס העובדים לארגון כזה מעלה שאלה האם זו פעילות ליבה, שהרי גיוס עובדים מוכשרים במיוחד וטיפוחם חשובים ביותר בארגון כזה, העוסק כאמור בייצור מוצרים מתקדמים. לכן ייתכן שבארגון כזה גיוס ושימור עובדים ייחשבו לפעילות הליבה.
• ניתן להניח שאצל יצרן תעשייתי העוסק בייצור של מוצרי צריכה סטנדרטיים בשוק תחרותי במיוחד, הליבה עשויה להיות דווקא פעילות השיווק, אפילו יותר מפעילות הייצור. לעומת זאת, אם מדובר במפעל שהוא מונופול המייצר מוצר צריכה סטנדרטי, פעילות הייצור היא הליבה לצד פעילות ההפצה.
• במוסד רפואי כגון בית חולים, קל לזהות שפעילות הליבה היא הטיפול הרפואי, בעוד פעילות הלוגיסטיקה (כגון ניהול מחסני ציוד רפואי ותרופות) היא המעטפת.

בכל מקרה, הגדרת הליבה, מהות הארגון, מטרותיו והדרכים להשגתן, הם המרכיב החשוב והמתבקש בעבודתה של הנהלת הארגון. נשאלת השאלה האם מבקר פנימי המגבש את הצעתו לתוכנית עבודה צריך לתעדף "תחומי ליבה" על פני "תחומי מעטפת"?

ביקורת על נושאי הליבה

תקן ביצוע 2010[1] – תכנון קובע קטגורית: "המבקר הפנימי הראשי חייב להכין תוכנית עבודה מבוססת סיכונים, בהתאם למטרות הארגון, על מנת להחליט על סדרי העדיפויות של הביקורת הפנימית. בביאור לתקן נקבע: "לצורך פיתוח תוכנית עבודה…, המבקר… מתייעץ עם ההנהלה הבכירה והדירקטוריון ומשיג הבנה בנוגע לאסטרטגיות הארגון, יעדי מפתח עסקיים…"

אם כן, התקן מחייב את המבקר לקבוע את תוכנית עבודתו על בסיס האסטרטגיות של הארגון (העיסוק בנושאי הליבה), וכל זאת על בסיס ניהול סיכונים. מכאן שנושאי הליבה ככלל, בהיותם מקדמים את מטרות הארגון, אמורים לקבל עדיפות בתוכנית העבודה, אך בכפוף לסיכונים. ייתכן שבנקודת ההחלטה הסיכונים קיימים דווקא בנושאי מעטפת. מכאן שמבחינה מעשית הנושאים שנדרש לבקרם הם בעלי הסיכון השיורי הגבוה ביותר במועד ההחלטה, ולאו דווקא נושאי ליבה.

האתגרים העיקריים שבקיום ביקורת בנושאי הליבה

במקרים רבים, ביקורת בתחומי הליבה מחייבת תשתית משמעותית – ידע מקצועי ייחודי. ככל שהתחום המבוקר צר, ייחודי או נדיר יותר, כל עולים הקושי והחשיבות בהשגת תשתית כזו. תשתית זו היא ההבדל בין סקירה שטחית לבין ביקורת ממשית שעשויה לתרום ולהוסיף ערך. לשם בניית תשתית כזו, עומדות בפני יחידת הביקורת מספר אפשרויות:

• א. לימוד עצמי.
• ב. רכישת ייעוץ מקצועי ממומחים חיצוניים בתחום המבוקש (להבדיל מייעוץ/מיקור חוץ של הליך הביקורת עצמו).
• ג. תמיכה וסיוע מקצועי משמעותי מעובד מומחה או מנהל מרכזי בגוף המבוקר.

ככל שהתחום ייחודי או צר יותר, כך תהליך של למידה עצמית הוא יקר ומורכב יותר. גם ייעוץ חיצוני עשוי להתברר כקשה להשגה, בפרט כשמדובר בתחום צר שבו אין מומחים זמינים ופנויים. דרך הפעולה השלישית היא סיוע מקצועי מעובדים מומחים או מנהלים מתוך היחידה או התהליך המבוקר. החוק הפורמלי אומנם מחייב את העובדים לשתף פעולה, אך בתחומים מקצועיים כאלה קיום ביקורת משמעותית דורש יותר ממענה פסיבי לבקשות נתונים, מסמכים ושאלות כלליות של מי שאינו מקצוען בתחום.

האתגר העומד בפני הביקורת הוא רכישת האמון של המומחים ובעלי הידע בארגון כך שהם יסייעו בהשלמת הידע המקצועי הנדרש לביקורת. עובדים ומנהלים מומחים כאלה עשויים לסייע למבקר ממגוון סיבות ובדרכים שונות. במקרים רבים העובד שהגיש סיוע לביקורת מעוניין לשמור את הדבר בסוד. מעבר לחובתו האתית של המבקר להקפיד על טיפול במידע שנמסר בזהירות המתבקשת, בין היתר תוך שקלול מניעיו של העובד, הוא נדרש לשמר את הקשר, הקשב והייעוץ לעובד המומחה גם לאחר סיום הביקורת ובאופן דומה כלפי עובדים מומחים נוספים לביקורות נוספות. תחזוקת הקשרים הללו מחייבת קשב ומשאבים על פני זמן.

אתגר משמעותי נוסף הוא בביקורת על הנושאים שבהם מתמקדת ההנהלה. ככלל, נושאי ליבה אמורים להוות את עיקר העיסוק של הנהלת הארגון. בדיקה מעמיקה של הנושאים הללו עשויה לעמת את הביקורת ישירות עם הנהלת הארגון בנושאים הקרובים לליבה. במצב כזה, אף יותר מבכל מצב אחר, הביקורת נדרשת להבטיח עומק ומקצועיות בעבודתה כדי לעמוד באתגר ההוספת הערך הממשי.

ביקורת על נושאי ליבה ביחידות הממשלה

בשונה מהמקובל ברוב הארגונים, ביחידות הממשלה ההבחנה בין "ליבה" ל"מעטפת" קלה יותר לזיהוי ישיר, וכן הזיהוי על דרך השלילה.

לדוגמה, סעיף 2(ג) לחוק הביקורת הפנימית קובע: "המבקר הפנימי של אגף החשב הכללי במשרד האוצר יהיה אחראי לביקורת הפנימית על ביצוע תקציב המדינה ביחידות החשבות והכספים של משרדי הממשלה".

כלומר, החוק קובע מעשית שהמבקר הפנימי ביחידה ממשלתית אינו מקיים ביקורת על ניהול הכספים אלא המבקר הפנימי של החשב הכללי. בתחומי מעטפת אחרים, גם אם אין קביעה קטגורית דומה בחוק או בהוראה אחרת, קיימים הסדרים בעלי רציונל דומה. לדוגמה, היחידה להגנת הסייבר בממשלה[2] (יה"ב) שברשות התקשוב הממשלתי, מופקדת על הגנת הסייבר בממשלה על יחידותיה. כלומר, מבקר פנימי ביחידה ממשלתית כלשהי נדרש לבחון את רמת הסיכון השיורי של תחום הסייבר בהינתן מערך בקרה וביקורת רוחבי ואף פנימי. קל להניח שהסיכון השיורי בתחום שהמבקר מעריך ביחידת הממשלתית בקצה, נמוך מהמקובל בתחום זה.

פרק 3.5 בתקנון שירות המדינה (התקשי"ר) קובע שהביקורת הפנימית של נציבות שירות המדינה תקיים ביקורת ביחידות משאבי האנוש בממשלה, ובין היתר בנושאים שבהם האצילה הנציבות סמכויות למשרדים. גם כאן מבקר פנימי ביחידה ממשלתית המגבש הצעה לתוכנית עבודה רואה מערך של בקרה וביקורת בתחום משאבי האנוש שמצמצם את הסיכונים השיוריים בתחום זה. באופן דומה קיימים תחומי "מעטפת" נוספים. ההמלצה של המבקר לממונה אמורה להתבסס על הערכתו את הסיכונים, אך במצב המתואר ככלל אמורים נושאי ה"מעטפת" להיבדק בעדיפות נמוכה, אם בכלל.

לעומת נושאי המעטפת הרוחביים שתוארו, כל יחידה מופקדת על תחום או משפחה של תחומים מקצועיים – נושאי הליבה. לנושאים אלו אין גורם רוחבי. לכן סביר להניח שהסיכון השיורי בנושאים אלה צפוי להיות גבוה מהסיכון השיורי בנושאי המעטפת. מצב זה ממקד את הביקורת הפנימית בנושאים אלה. מכאן שביחידות הממשלה קיימת עדיפות מבנית להכללתם של נושאי ליבה בתוכנית העבודה. כמובן שאין זה מונע ביקורת בנושאי מעטפת אם הסיכון השיורי בהן, ביחידה הממשלתית המסוימת, מצדיק זאת.

באשר לקושי שבהתמקדות בביקורת בנושאים הקרובים לליבה של ההנהלה, ביחידות הממשלה הקושי מורגש יותר ומשמעותי במיוחד. בממשלה וביחידותיה, ובשונה מהמקובל בממשל תאגידי – בחברות, בעמותות ואף ברשויות מקומיות – המבקר כפוף למנהל הכללי במשרד או ביחידה. המשמעות היא סבירות גבוהה יותר לקונפליקטים מול המבקר המתמקד בנושאי הליבה.

סיכום

זיהוי והגדרת "תחומי הליבה הארגונית" אינם קלים כפי שניתן להבין, ותלויים במגוון גורמים ונסיבות. על המבקר הבונה את תוכנית העבודה להתחשב בסיכונים ולא רק בשאלה אם מדובר בנושא ליבתי. ביחידות הממשלה זיהוי הליבה קל יותר, וקיימת עדיפות מבנית לקיים ביקורת על נושאי הליבה שבהם מבחינה מבנית הסיכונים השיוריים בממשלה גבוהים יותר. ביקורת בתחומי ליבה מחייבת סיוע מקצועי ייחודי ויש לה פוטנציאל גבוה מ"הרגיל" לעימות עם ההנהלה. הוספת ערך מחייבת למצוא את הדרך לידע הייחודי ולהצגת הממצאים כהווייתם.

[1] התקנים המקצועיים הבינלאומיים של לשכת המבקרים הפנימיים העולמית IIA.

[2] החלטת ממשלה 2443 מיום 15/2/15.

The post אתגרי הביקורת בתחומי הליבה בכלל, וביחידות הממשלה בפרט appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.

תפקידי הביקורת הפנימית מפורטים בחוק הביקורת הפנימית תשנ"ב-1992 (להלן ה"חוק")', והם כוללים, בין היתר, שמירה על החוק, מינהל תקין וטוהר מידות. סעיף 11 בחוק קובע :

• העלתה הביקורת בגוף ציבורי יסוד להניח שבוצעה עבירה פלילית, יביא המבקר הפנימי את העניין ללא דיחוי לידיעת הממונה.
• היה למבקר הפנימי בגוף מבוקר יסוד להאמין שהממונה מעורב בעבירה פלילית, יעביר המבקר את העניין במישרין לידיעת מבקר המדינה.

המאמר יעסוק בסעיף 11(א) בלבד, וינותחו בו חלופות הפעולה שעומדות בפני מבקר לנוכח ממצאי ביקורת המעלים חשד לפלילים, ללא מעורבות של הגורם הממונה עליו, כהגדרתו בסעיף 5 בחוק. זאת משום שהפתרון שמספק החוק בסעיף זה עמום יותר בהשוואה למקרה שבסעיף 11(ב), ולכן קשה יותר למימוש על ידי המבקר.

לפני ההעמקה בדילמה נכון לחזור 30 שנה לאחור. כבר בפרוטוקולי הדיונים של ועדות הכנסת שעסקו בהצעת החוק ניתן למצוא כיווני מענה לשאלות שבהן עוסק המאמר. תשובות אפשריות לשאלות הללו משתקפות בהתלבטויות ובאמירות של משתתפי הדיונים.

כך למשל, לשאלה מה זו עבירה פלילית נאמר: "גם השאלה מה זו עבירה פלילית היא שאלה קשה מאוד. כאשר אנחנו מדברים על עבירה פלילית, אנחנו חושבים על חוק העונשין, על עבירות מעילה, שוד, רצח וכדומה. היום כמעט כל תזוזה של אדם מלווה בעבירות פליליות. אנחנו מסדירים כל כך את החיים".

לשאלה כיצד על המבקר לנהוג אם העביר את המידע לממונה אך לא נעשה דבר נאמר:

"כל חובות הדיווח של המבקר נכתבו בסעיפים אחרים. פה מדובר רק לגבי מקרה חריג, ומדובר על כך כדי שלא יהיה ספק בנקודה הרגישה הזאת לגבי מבקר פנימי… אם למבקר הפנימי יש יסוד להניח שבוצעה עבירה פלילית, והוא הביא את זה ללא דיחוי לידיעת הממונה, הוא את שלו עשה. מה יעשה הממונה אנחנו לא עוסקים בזה בחוק המבקרים הפנימיים…"

"אני דן בחוק הביקורת הפנימית והשאלה אם להטיל חובה מלאה, או חלקית, על סוגי בעלי תפקידים או אחרים, להעביר מידע על עבירה פלילית למשטרה, היא סוגיה בפני עצמה. מהי חובת הממונה? בשאלה הזאת לא עסקנו נכון לשעה זאת. הנושא הזה רציני מאוד והוא יכול לעכב את הדיון בהצעת החוק שלנו. הוא לא עניין פשוט כלל ועיקר…"

מה בין בירור, תשאול וחקירה

לפני הצגה וניתוח הדילמה נכון להזכיר לעצמנו את מקומנו. מבקר מחזיק בסמכות "רכה" אחת המוזכרת בסעיף 9 לחוק: "המבקר רשאי לדרוש ולקבל כל מסמך וכל מידע שברשות הגוף שבו הוא משמש מבקר…". יצוין כי אפילו לסעיף הזה הוסיף החוק הסתייגות מסוימת, וקבע כי לגבי מידע החסוי על פי דין יחולו על המבקר הפנימי ועל מי שהוסמך לקבל את המידע לפי חוק זה המגבלות הקבועות בדין לגבי המורשים לקבל מידע כזה. באמצעות סמכות זו, מבקר עוסק באופן מעשי באיסוף מידע המבוסס על מסמכים, בבירור, ולכל היותר בתשאול עובדי הארגון.

בשונה מגופים המחזיקים בסמכויות חקירה ובהן סמכויות "לתפוס" מסמכים וחפצים ("ראיות"), סמכויות מעצר וכדומה, המאפשרות יצירת בסיס ראיות מוצק, בהליך הביקורת נאספים "ממצאים" שמהם מסיק המבקר את מסקנותיו.

לנוכח הכלים המוגבלים שעומדים לרשות הביקורת, ייתכן קושי לאסוף ראיות שיאפשרו לבסס הנחה שבוצעה עבירה פלילית. לכן החוק פוטר את המבקר במקרה זה מלקבוע מסקנה ומשאיר לו את האפשרות להסתפק ב"יסוד להניח".

מונח עמום זה מגדיר דילמה מורכבת: האם הממצאים שנאספו עד נקודה מסוימת מספקים את ה"יסוד להניח" ומאפשרים להפסיק איסוף ממצאים נוספים?!

• מצד אחד, המשך האיסוף עלול לשבש חקירה עתידית ולהביא את המבקר לחריגה מהוראות החוק. השיקול בעד עצירה הוא כמובן הציות לחוק שמחייב לדווח ומעשית לעצור. בכך הוא מגן על עצמו ועל תקינות החקירה (ככל שתתקיים).
• מצד שני, לנוכח עצירה, משימת הביקורת לא תושלם, היבטים וליקויים מערכתיים עשויים שלא להיות מטופלים, עשוי לעבור זמן עד שתיפתח חקירה על ידי גורם מוסמך, ובזמן הזה המעורבים שמודעים לכך עשויים להעלים ראיות ולתאם גרסאות, ובשפת החוקרים "לזהם את הזירה". לכן החלופה המתבקשת היא שהמבקר יסייע בבניית התשתית ברמה הנדרשת לחקירה פלילית באמצעות הסמכויות המוגבלות שבידיו. בנוסף, ייתכן שמסיבות שונות ההנהלה כלל לא תפעל לקיום חקירה. עוד ראוי להזכיר שבמציאות גם אם הממונה יעביר את המידע למשטרה, זו עשויה להתעכב או להימנע מחקירה משיקולים שונים כגון סדר עדיפות נמוך, היעדר עניין לציבור ועוד. בכל המקרים הללו התוצאה תהיה שהביקורת הפנימית לא השלימה את משימתה בתחום, אך גם חקירה פלילית לא התקיימה.

הדילמה: מתי התגבש "יסוד להנחה", ומתי לעצור באופן מעשי?

מאחר שתהליך הביקורת הוא רציף, כלומר מסמכים נאספים, פגישות מתקיימות ומסקנות מתגבשות, המבקר עשוי להתלבט מתי לעצור. הדילמה היא מה הנקודה המדויקת שבה יוכל לנמק את העצירה והדיווח, לעומת המשך ניסיון לנסות לבסס טוב יותר את ה"יסודות" של ההנחה.

הטבלה שלהלן מציגה תוצאות של החלטות שנובעות ממרחב המצבים וחלופות לפעולות שינקוט מבקר. בטבלה מוצגים שבעה תרחישים על בסיס שלושה מצבים: המצב בשטח, קיומה של חקירה, והחלטת המבקר:

1. המצב העובדתי בשטח – תשובה למצב העובדתי ניתן לקבל רק בדיעבד ורק לאחר חקירה על ידי גורם המוסמך לבצע חקירה, ככל שתתקיים. אם לא תתקיים חקירה, לא ניתן יהיה לדעת, אך לצורך הניתוח נבחן את שני המצבים האפשריים בדיעבד: כשבוצעה עבירה פלילית, כשלא בוצעה עבירה פלילית.
2. קיומה של חקירה על ידי גורם חקירה – האם התקיימה או לא התקיימה.
3. ההחלטה של המבקר – האם פעל כפי שקובע החוק? כלומר האם הביא "את העניין ללא דיחוי לידיעת הממונה" ובכך עצר את הביקורת.

מבחינה מעשית ייתכנו חלופות ביניים. לדוגמה, ניתן לשקול לדווח על החשד לפלילים ולהמשיך בביקורת ככל האפשר בהיבטים שאינם נוגעים להיבט שיש לגביו "יסוד להניח" שבוצעה בו עבירה פלילית. דילמה משנית במצב זה היא האם ועם מי נכון שהמבקר יתייעץ באשר לצעדיו (הממונה, יועץ משפטי, עמיתים, אחרים).

מסקנות

מהניתוח עולות שתי נקודות חשובות לעבודת הביקורת:

• ה"יסודות להנחה" של מבקר על כך שבוצעה עבירה פלילית צריכים להיות מוצקים מאוד וברמה של ראיות רלוונטיות למשפט פלילי. במקרה כזה אין שיקול דעת למבקר ועליו להעביר את המידע לממונה ולעצור את הביקורת (או לצמצם את גבולות הביקורת).
• חשוב מכך, בהנחה שהיסודות מוצקים כאמור, נכון שהמבקר יערוך את הממצאים וימליץ לממונה ליזום חקירה של גורם רלוונטי ובעל סמכויות מתאימות (בדרך כלל המשטרה). ראיות מוצקות בליווי המלצה ישאירו לממונה מרווח שיקול דעת וחופש החלטה קטן יותר. יתרה מכך, קיומן של ראיות יקל על החקירה ויצמצם גם את שיקול דעת הגורם החוקר מלהימנע ממנה. בכל מצב אחר, במקרה הטוב עלול המבקר לחטא לתפקידו ולחרוג מהחוק, ובמקרה הרע הוא עלול לשבש חקירה.

לשאלה "כיצד ניתן לאסוף ראיות העומדות בסף פלילי באמצעות הכלים המוגבלים שבידי הביקורת" נדרשת הרחבה ודיון ; וכך גם לגבי השאלה עם מי נכון להתייעץ (במאמר המשך ).

.

The post דיווח מבקר פנימי על חשד לפלילים – הדילמה appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.

ועדת הבדיקה הממשלתית הוסמכה לבדוק את אירוע בריחת האסירים הביטחוניים מכלא גלבוע ואת הנסיבות שהובילו להתרחשותו. הוועדה בוחנת גם את היערכות שירות בתי הסוהר למניעת בריחות אסירים ממתקני כליאה. הוועדה תקבע ממצאים, מסקנות והמלצות בקשר לכך.

על רקע מינוי ועדת החקירה, שטרם פרסמה את מסקנותיה, הכותבים נמנעים מלהסיק מסקנות אודות גורמים שהיו מעורבים באירועי הבריחה מכלא גלבוע והמרדף אחר המחבלים, ואינם מחווים דעה על האירועים הנ"ל כשלעצמם או אחריותם של גורמים כאלו ואחרים. הכותבים משתמשים רק בפרסומים פומביים בתקשורת הישראלית, בדגש על אירוע הבריחה כמקרה בוחן, לשם מתן הדגשות למבקרים פנימיים באשר לסימנים מעידים על חשש לתרבות ארגונית לקויה ועל תפקיד המבקר הפנימי בנדון.

סקירת סימנים מעידים בשלבים השונים שקדמו לאירוע הבריחה ולאחר מכן

אין איש בישראל שלא נחשף לאירוע בריחת המחבלים מכלא גלבוע בספטמבר 2021. הסיפור כיכב בתקשורת, פתח מהדורות חדשות והיה שיחת היום באותה עת. המדינה השקיעה משאבים אדירים במרדף אחר המחבלים ובלכידתם.

לפני הבריחה מהכלא – סימנים מעידים לכאורה על תרבות ארגונית לקויה

טרם הבריחה, בשנים 2021-2020, התקשורת פרסמה מעת לעת סדרת חשדות לפלילים ומעשים אינם אתיים של סוהרים וקציני שב"ס ואף של מפקדי בתי סוהר. לכאורה מדובר בעבירות של שוחד, קבלת טובות הנאה, חריגות אתיות חמורות וכדומה, המצביעות על סממנים של תרבות ארגונית בעייתית. להלן דוגמאות:

• מפקד כלא מגידו התפטר משב"ס בעקבות שימוש בפקודיו כעובדי מטבח בעת חתונת בנו.
• מפקד כלא עופר הועבר מתפקידו לאחר שכשל בהחלטה פיקודית, ובניגוד להוראות אישר כניסה לכלא של אדם זר שבכליו סכום כסף נכבד. האדם רכש סיגריות בקנטינה של הכלא והפיץ\מכר אותן לאסירים.
• בעקבות תקלה טכנית, מידע אישי ממוחשב היה פתוח לכל אנשי השב"ס, אך אף גורם לא דיווח על כך. יתרה מזאת, לפי הדיווח קצינים בכירים וגורמים אחרים הוציאו לכאורה מידע אישי כדי להשתמש בו נגד קידומם של קצינים אחרים.
• סוהרים בכלא ניצן חשודים בעבירות פליליות של קשר עם אסירים, כולל החדרת פריטים אסורים לתאם תמורת טובות הנאה. במקרה אחר עצרה משטרת ישראל סוהר שפעל לכאורה, במספר מועדים ובמשך תקופה, להבריח לאסירים חפצים אסורים ובהם סמים וטלפונים ניידים, בתמורה לסכומי כסף וטובות הנאה.

תובנות לביקורת:

• ככלל, על מבקרים פנימיים להביא בחשבון מאפייני תרבות ארגונית לא תקינה, כולל תסמונת "יהיה בסדר" ויהירות יתר של מנהלים שאומרים בביטחון "אצלי זה לא יקרה!". אלו סממנים שראוי שהבקרה וכמובן הביקורת יחשפו וידווחו עליהם. לשם כך ישנן שיטות בדיקה הנקראות "ביקורת רכה" ו"בקרה רכה" ויש לאמץ אותן ולתפעלן בארגון.
• דגש נוסף: בנייה וחיזוק חשיפת שחיתויות ואי תקינות באמצעות קביעה ויישום של מדיניות המֵגנה על החושפים, ונוהלי "קו חם" המדגישים הבטחת סודיות ואנונימיות.
• על המבקר לבדוק את המוכנות של הארגון לאירועים חריגים הנוגעים לכוננות הארגון (למשל במסגרת ביקורות פתע, בשעות לא סטנדרטיות וכדומה), וגם את קיומן של בקרות שוטפות הנובעות מנהלים והנחיות. על המבקר לבחון את ביצועם הארגוני מעת לעת של תרגילים, כולל ביקורות פתע, המדמים אירוע חי כדי לצפות בתגובת אמת, וכן הפקת לקחים מתרגילים ויישומם.

איסוף, ריכוז וזרימת מידע מחשיד

לפי הפרסומים בתקשורת, טרם הבריחה מכלא גלבוע היו מספר סימני אזהרה ועימם כשלים בזרימת המידע, ובהם:

• קבלן משנה שהפעיל ביובית לפינוי שפכים מהכלא דיווח על הימצאות חול שלא אמור להיות בשפכים.
• אחד המחבלים ביקש לעבור לתא אחר שממנו בוצעה הבריחה. בקשתו אושרה למרות שמדובר באירוע לא סטנדרטי.
• ההכנות לבריחה נמשכו כתשעה חודשים. חלק מהכלואים האחרים כנראה ידעו על מה שעומד להתרחש ונדרשה פעילות מודיעינית-תשאולית.
• מתחת לכלא התגלו חללים תת-קרקעיים ששימשו את המחבלים לבריחה. הנהלת בית הכלא לא ידעה על קיומם של חללים אלו.

תובנות לביקורת – זרימת מידע:

האם המידע מרוכז אצל גורם אחד שמרכיב ויוצר את התמונה הכללית ומשדר אותה להנהלה? האם ייתכן שהמידע ממקורות שונים, בדגש על מידע רגיש, מגיע באופן שוטף לגורמים שונים בארגון ואלה לא חולקים אותו?

אחד מיסודות הניהול והבקרה הוא תקשורת(Communication) . מבקר פנימי צריך לבחון ולוודא קיום מנגנון סדור של זרימת מידע נאות להנהלה ומההנהלה לעובדים.

הגורם האנושי

לפי הפרסומים:

• סוהר לא התעקש לראות פיזית את הכלוא בזמן שזה חפר את המנהרה, אלא הסתפק בסיפור כיסוי של כלואים אחרים בתא.

תובנות לביקורת:

על המבקר להביא בחשבון טעויות ושגיאות בשל הגורם האנושי. צריך לזכור שכל תהליך ארגוני עלול להיכשל בגלל הגורם האנושי. אחד מתפקידי הבקרה והביקורת הוא להצביע על כשלים מהותיים בתהליכים. עוד יש להוסיף כי פעמים רבות שגרה ארגונית מהווה סיכון וגורמי הבקרה והביקורת צריכים לאתגר אותה.

סיכונים חיצוניים

לפי הפרסומים:

• תוכניות אדריכליות של הכלא היו נגישות באינטרנט.

תובנות לביקורת:

על מבקרים פנימיים להתייחס גם לסיכונים חיצוניים שעלולים להשפיע על פעילות הארגון בכללותו או על הנושא המבוקר. יש לוודא כי הנהלת הארגון פועלת למניעת פרסום פומבי של מידע רגיש שלא מחויב מכוח חוק ורגולציה, כגון תוכניות מבנה, נוהלי ביטחון פנימיים וכדומה.

בזמן הבריחה מהכלא

נהלים והנחיות

לפי הפרסומים, חלק מהבקרות הפנימיות כשלו בשל בעיות הקשורות לתרבות הארגונית ואי יישומם של נהלים והנחיות:

• מעל פתח היציאה של המנהרה שדרכה ברחו המחבלים לא היה שומר במגדל, ואילו השומר במגדל הפינתי נרדם.
• סוהר במרכז שליטה שאמור לצפות בצילומי מצלמות בזמן אמת לא ראה את המתרחש.
• עבר פרק זמן ניכר בין דיווחי אזרחים על דמויות חשודות בשדות הצמודים לכלא לבין ספירת כלואים וגילוי בריחת המחבלים.

תובנות לביקורת:

על הבקרה ועל המבקר הפנימי לוודא קיום ויישום של נהלים והנחיות רלוונטיים ולאתגר אותם, במיוחד בתחומים מרובי סיכון לארגון הספציפי. יש לזכור כי תפקיד המבקר הוא לאתגר גם את הבקרה.

אחרי הבריחה מהכלא

הפקת לקחים והסקת מסקנות

לפי הפרסומים הרשויות נקטו מספר פעולות לאחר האירוע, ובהן:

• נבדק קיום חללים תת-קרקעיים בכל בתי הכלא האחרים. כתוצאה מכך אותרו מקרים נוספים וכנראה נמנעו אירועי בריחה דומים.
• כפי שפורסם בתקשורת מתוך ועדת החקירה לנושא הבריחה מכלא גלבוע, לדברי רח"ט מודיעין בשב"ס, מתחילת שנת 2021 ועד חודש נובמבר (במועד שבו העיד), נחשפו ונמנעו כ-1,500 ניסיונות בריחה מבתי כלא.
• מסמכים מסווגים נמחקו ממחשבי שב"ס; נבדק אם נמחקו לאחר הקמת ועדת החקירה לבריחה מכלא גלבוע.

תובנות לביקורת:

על המבקר להשתמש בניסיון של ארגונים רלוונטיים אחרים ((Benchmark באשר לטיפול באירועי כשל מהותיים ולבחון מה היה יוצא דופן באירוע שלא נחשף בזמן. מידע מניסיון של אחרים עשוי להיות כלי לימוד מניעתי לארגון של המבקר.

על המבקר לבחון את פעולות הארגון מיידית לאחר סיום האירוע. עליו לבדוק תהליכי חקירה, בדיקה והפקת לקחים פנימיים. בטווחי הזמן הבינוני והארוך המבקר צריך לבדוק את יישום הלקחים.

על המבקר לעדכן את תוכניות העבודה ואת סקר הסיכונים בהתאם להפקת הלקחים בנושא. בעת גילוי אירוע כשל נקודתי יש לשקול הגדלת המדגם או בדיקה מלאה של כל האוכלוסייה הרלוונטית.

במסגרת הרחבת פעילות או כניסה לפעילות חדשה של הארגון, על המבקר לבחון האם מיושמת הפקת לקחים בעקבות אירוע הכשל.

 סיכום ותובנות מערכתיות:

• ככלל, מצופה מהנהלת ארגון, ממערך בקרה ולענייננו ממבקר פנימי, לטפל בסימני אזהרה באופן שיטתי ומוסדר על מנת לראות את התמונה הכללית ולפעול למניעת אירועי כשל מהותיים טרם התרחשותם: על המבקר הפנימי לפתח ראייה מערכתית בגין ממצאים רבים של הביקורת הפנימית, שהצטברותם עשויה ללמד על היעדר ציות, בקרה וממשל תאגידי נאותים. כלומר, על המבקרים לנסות לחבר אירועים וממצאים מצטברים בארגון, שהם חלקים של פאזל, לכדי תמונה אחת גדולה.
• ניתן וראוי להסתמך על איסוף וניתוח אירועים חריגים מארגונים רלוונטיים אחרים, והפקה מראש של לקחים וכלים מניעתיים.
• יש לבחון האם קיים בארגון מנגנון המרכז את המידע על סימני אזהרה ויודע להפיק את התמונה המלאה. בגופים ביטחוניים מדובר למשל בגופי מודיעין, ובארגונים אזרחיים ביחידות הבקרה לסוגיהן (גורמי בקרה, מנהל הסיכונים, מנהל סיכוני מידע, קצין הציות, קצין הביטחון, משאבי אנוש וכדומה).
• ראוי שבתחום המקצועי המבקר הפנימי יערוך באופן שיטתי ביקורות רכות, כגון בדיקות בתחום התרבות הארגונית.
• ראוי שהמבקר יפעל לחיזוק מדיניות שתעודד עובדים ומנהלים לחשוף אי תקינות, חריגה מנהלים, פגיעה בביטחון ובבטיחות ועוד מעשי שחיתות, תוך הגנה על החושפים – יצירת מדיניות שלSPEAK UPבאמצעות יצירה ועיבוי כלים כגון "קו חם".

תפיסות וכיוונים אלה יחזקו גם את מעמדו של המבקר הפנימי ותרומתו לארגון כבעל ראייה מערכתית, כחדשן, כיועץ וכסוכן שינוי.

לבסוף: כנראה שלא ניתן למנוע לחלוטין אירועי כשל מהותיים בארגונים, אלא לשאוף לגדרם ולצמצם את הנזק והשכיחות. כלומר, הסיכוי להתרחשות אירוע כשל מהותי פוחת באופן ניכר בארגון שמקיים באופן שיטתי הערכה וניהול סיכונים, איסוף, ניתוח וזרימת מידע נאותים. ארגון כזה ערני לסימני אזהרה, שם דגש על מערך הבקרה, מפעיל מבקר פנימי ומספק לו את המשאבים הדרושים, מגבש ומטמיע נהלים בתחומים מרובי סיכון, ומתייחס ברצינות לסיכוני תרבות ארגונית ולסיכונים חיצוניים.

The post הבריחה מכלא גלבוע כמשל – האם ניתן למנוע אירוע כשל מהותי? – תפקיד המבקר הפנימי באשר לסיכוני תרבות ארגונית appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.