מילון ספיר (אבנון) מגדיר ליבה בין היתר כך: "מרכז", "פנים", "גופו של עניין", "לב הנושא". מילוג מגדיר: "החלק המהותי ביותר", "התמצית והעיקר".

אם כן, "הליבה" היא הפעילות המרכזית, תכלית קיומו של הארגון, ובשפה הניהולית המקובלת – הנושאים האסטרטגיים. דרך אחרת לזהות את הליבה היא באמצעות המרכיב המשלים שניתן לכנות "מעטפת", ולהסיק שמה שאינו המעטפת הוא הליבה. המעטפת כוללת את כל הפעולות האמורות לסייע לארגון לממש את פעילות הליבה. בצה"ל נהוג לכנות את הפעילויות הללו "תומכי לחימה".

מרכיבי המעטפת האופייניים כוללים: ניהול כספים, משאבי אנוש, לוגיסטיקה, מערכות מידע, קידום פרויקטי תשתית וכדומה.

הגבולות שבין "ליבה" ל"מעטפת"

ההגדרות שצוינו, ובפרט הגבולות שבין "הליבה" ו"המעטפת", אינן חד-משמעיות. הן תלויות בייעוד הארגון ובמאפייני סביבת פעילותו. תחום ליבה בארגון אחד יכול להוות מעטפת בארגון אחר, וההיפך. גם בארגונים דומים לכאורה, ייתכנו גבולות אחרים בין "הליבה" ל"מעטפת".

להלן מספר דוגמאות:

• קל להניח שאצל יצרן של מוצרי תעשייה פעילות הליבה היא הייצור. אולם אם מדובר בייצור תעשייתי בתחום טכנולוגי מתקדם ומורכב, פעילות הליבה היא אומנם הייצור, אך פעילות המחקר והפיתוח עשויה להיות ליבתית אף יותר. בארגון כזה ניתן להניח שפעילות המעטפת היא ניהול הכספים וניהול מלאי המוצרים המוגמרים. פעילות גיוס העובדים לארגון כזה מעלה שאלה האם זו פעילות ליבה, שהרי גיוס עובדים מוכשרים במיוחד וטיפוחם חשובים ביותר בארגון כזה, העוסק כאמור בייצור מוצרים מתקדמים. לכן ייתכן שבארגון כזה גיוס ושימור עובדים ייחשבו לפעילות הליבה.
• ניתן להניח שאצל יצרן תעשייתי העוסק בייצור של מוצרי צריכה סטנדרטיים בשוק תחרותי במיוחד, הליבה עשויה להיות דווקא פעילות השיווק, אפילו יותר מפעילות הייצור. לעומת זאת, אם מדובר במפעל שהוא מונופול המייצר מוצר צריכה סטנדרטי, פעילות הייצור היא הליבה לצד פעילות ההפצה.
• במוסד רפואי כגון בית חולים, קל לזהות שפעילות הליבה היא הטיפול הרפואי, בעוד פעילות הלוגיסטיקה (כגון ניהול מחסני ציוד רפואי ותרופות) היא המעטפת.

בכל מקרה, הגדרת הליבה, מהות הארגון, מטרותיו והדרכים להשגתן, הם המרכיב החשוב והמתבקש בעבודתה של הנהלת הארגון. נשאלת השאלה האם מבקר פנימי המגבש את הצעתו לתוכנית עבודה צריך לתעדף "תחומי ליבה" על פני "תחומי מעטפת"?

ביקורת על נושאי הליבה

תקן ביצוע 2010[1] – תכנון קובע קטגורית: "המבקר הפנימי הראשי חייב להכין תוכנית עבודה מבוססת סיכונים, בהתאם למטרות הארגון, על מנת להחליט על סדרי העדיפויות של הביקורת הפנימית. בביאור לתקן נקבע: "לצורך פיתוח תוכנית עבודה…, המבקר… מתייעץ עם ההנהלה הבכירה והדירקטוריון ומשיג הבנה בנוגע לאסטרטגיות הארגון, יעדי מפתח עסקיים…"

אם כן, התקן מחייב את המבקר לקבוע את תוכנית עבודתו על בסיס האסטרטגיות של הארגון (העיסוק בנושאי הליבה), וכל זאת על בסיס ניהול סיכונים. מכאן שנושאי הליבה ככלל, בהיותם מקדמים את מטרות הארגון, אמורים לקבל עדיפות בתוכנית העבודה, אך בכפוף לסיכונים. ייתכן שבנקודת ההחלטה הסיכונים קיימים דווקא בנושאי מעטפת. מכאן שמבחינה מעשית הנושאים שנדרש לבקרם הם בעלי הסיכון השיורי הגבוה ביותר במועד ההחלטה, ולאו דווקא נושאי ליבה.

האתגרים העיקריים שבקיום ביקורת בנושאי הליבה

במקרים רבים, ביקורת בתחומי הליבה מחייבת תשתית משמעותית – ידע מקצועי ייחודי. ככל שהתחום המבוקר צר, ייחודי או נדיר יותר, כל עולים הקושי והחשיבות בהשגת תשתית כזו. תשתית זו היא ההבדל בין סקירה שטחית לבין ביקורת ממשית שעשויה לתרום ולהוסיף ערך. לשם בניית תשתית כזו, עומדות בפני יחידת הביקורת מספר אפשרויות:

• א. לימוד עצמי.
• ב. רכישת ייעוץ מקצועי ממומחים חיצוניים בתחום המבוקש (להבדיל מייעוץ/מיקור חוץ של הליך הביקורת עצמו).
• ג. תמיכה וסיוע מקצועי משמעותי מעובד מומחה או מנהל מרכזי בגוף המבוקר.

ככל שהתחום ייחודי או צר יותר, כך תהליך של למידה עצמית הוא יקר ומורכב יותר. גם ייעוץ חיצוני עשוי להתברר כקשה להשגה, בפרט כשמדובר בתחום צר שבו אין מומחים זמינים ופנויים. דרך הפעולה השלישית היא סיוע מקצועי מעובדים מומחים או מנהלים מתוך היחידה או התהליך המבוקר. החוק הפורמלי אומנם מחייב את העובדים לשתף פעולה, אך בתחומים מקצועיים כאלה קיום ביקורת משמעותית דורש יותר ממענה פסיבי לבקשות נתונים, מסמכים ושאלות כלליות של מי שאינו מקצוען בתחום.

האתגר העומד בפני הביקורת הוא רכישת האמון של המומחים ובעלי הידע בארגון כך שהם יסייעו בהשלמת הידע המקצועי הנדרש לביקורת. עובדים ומנהלים מומחים כאלה עשויים לסייע למבקר ממגוון סיבות ובדרכים שונות. במקרים רבים העובד שהגיש סיוע לביקורת מעוניין לשמור את הדבר בסוד. מעבר לחובתו האתית של המבקר להקפיד על טיפול במידע שנמסר בזהירות המתבקשת, בין היתר תוך שקלול מניעיו של העובד, הוא נדרש לשמר את הקשר, הקשב והייעוץ לעובד המומחה גם לאחר סיום הביקורת ובאופן דומה כלפי עובדים מומחים נוספים לביקורות נוספות. תחזוקת הקשרים הללו מחייבת קשב ומשאבים על פני זמן.

אתגר משמעותי נוסף הוא בביקורת על הנושאים שבהם מתמקדת ההנהלה. ככלל, נושאי ליבה אמורים להוות את עיקר העיסוק של הנהלת הארגון. בדיקה מעמיקה של הנושאים הללו עשויה לעמת את הביקורת ישירות עם הנהלת הארגון בנושאים הקרובים לליבה. במצב כזה, אף יותר מבכל מצב אחר, הביקורת נדרשת להבטיח עומק ומקצועיות בעבודתה כדי לעמוד באתגר ההוספת הערך הממשי.

ביקורת על נושאי ליבה ביחידות הממשלה

בשונה מהמקובל ברוב הארגונים, ביחידות הממשלה ההבחנה בין "ליבה" ל"מעטפת" קלה יותר לזיהוי ישיר, וכן הזיהוי על דרך השלילה.

לדוגמה, סעיף 2(ג) לחוק הביקורת הפנימית קובע: "המבקר הפנימי של אגף החשב הכללי במשרד האוצר יהיה אחראי לביקורת הפנימית על ביצוע תקציב המדינה ביחידות החשבות והכספים של משרדי הממשלה".

כלומר, החוק קובע מעשית שהמבקר הפנימי ביחידה ממשלתית אינו מקיים ביקורת על ניהול הכספים אלא המבקר הפנימי של החשב הכללי. בתחומי מעטפת אחרים, גם אם אין קביעה קטגורית דומה בחוק או בהוראה אחרת, קיימים הסדרים בעלי רציונל דומה. לדוגמה, היחידה להגנת הסייבר בממשלה[2] (יה"ב) שברשות התקשוב הממשלתי, מופקדת על הגנת הסייבר בממשלה על יחידותיה. כלומר, מבקר פנימי ביחידה ממשלתית כלשהי נדרש לבחון את רמת הסיכון השיורי של תחום הסייבר בהינתן מערך בקרה וביקורת רוחבי ואף פנימי. קל להניח שהסיכון השיורי בתחום שהמבקר מעריך ביחידת הממשלתית בקצה, נמוך מהמקובל בתחום זה.

פרק 3.5 בתקנון שירות המדינה (התקשי"ר) קובע שהביקורת הפנימית של נציבות שירות המדינה תקיים ביקורת ביחידות משאבי האנוש בממשלה, ובין היתר בנושאים שבהם האצילה הנציבות סמכויות למשרדים. גם כאן מבקר פנימי ביחידה ממשלתית המגבש הצעה לתוכנית עבודה רואה מערך של בקרה וביקורת בתחום משאבי האנוש שמצמצם את הסיכונים השיוריים בתחום זה. באופן דומה קיימים תחומי "מעטפת" נוספים. ההמלצה של המבקר לממונה אמורה להתבסס על הערכתו את הסיכונים, אך במצב המתואר ככלל אמורים נושאי ה"מעטפת" להיבדק בעדיפות נמוכה, אם בכלל.

לעומת נושאי המעטפת הרוחביים שתוארו, כל יחידה מופקדת על תחום או משפחה של תחומים מקצועיים – נושאי הליבה. לנושאים אלו אין גורם רוחבי. לכן סביר להניח שהסיכון השיורי בנושאים אלה צפוי להיות גבוה מהסיכון השיורי בנושאי המעטפת. מצב זה ממקד את הביקורת הפנימית בנושאים אלה. מכאן שביחידות הממשלה קיימת עדיפות מבנית להכללתם של נושאי ליבה בתוכנית העבודה. כמובן שאין זה מונע ביקורת בנושאי מעטפת אם הסיכון השיורי בהן, ביחידה הממשלתית המסוימת, מצדיק זאת.

באשר לקושי שבהתמקדות בביקורת בנושאים הקרובים לליבה של ההנהלה, ביחידות הממשלה הקושי מורגש יותר ומשמעותי במיוחד. בממשלה וביחידותיה, ובשונה מהמקובל בממשל תאגידי – בחברות, בעמותות ואף ברשויות מקומיות – המבקר כפוף למנהל הכללי במשרד או ביחידה. המשמעות היא סבירות גבוהה יותר לקונפליקטים מול המבקר המתמקד בנושאי הליבה.

סיכום

זיהוי והגדרת "תחומי הליבה הארגונית" אינם קלים כפי שניתן להבין, ותלויים במגוון גורמים ונסיבות. על המבקר הבונה את תוכנית העבודה להתחשב בסיכונים ולא רק בשאלה אם מדובר בנושא ליבתי. ביחידות הממשלה זיהוי הליבה קל יותר, וקיימת עדיפות מבנית לקיים ביקורת על נושאי הליבה שבהם מבחינה מבנית הסיכונים השיוריים בממשלה גבוהים יותר. ביקורת בתחומי ליבה מחייבת סיוע מקצועי ייחודי ויש לה פוטנציאל גבוה מ"הרגיל" לעימות עם ההנהלה. הוספת ערך מחייבת למצוא את הדרך לידע הייחודי ולהצגת הממצאים כהווייתם.

[1] התקנים המקצועיים הבינלאומיים של לשכת המבקרים הפנימיים העולמית IIA.

[2] החלטת ממשלה 2443 מיום 15/2/15.

The post אתגרי הביקורת בתחומי הליבה בכלל, וביחידות הממשלה בפרט appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.

תפקידי הביקורת הפנימית מפורטים בחוק הביקורת הפנימית תשנ"ב-1992 (להלן ה"חוק")', והם כוללים, בין היתר, שמירה על החוק, מינהל תקין וטוהר מידות. סעיף 11 בחוק קובע :

• העלתה הביקורת בגוף ציבורי יסוד להניח שבוצעה עבירה פלילית, יביא המבקר הפנימי את העניין ללא דיחוי לידיעת הממונה.
• היה למבקר הפנימי בגוף מבוקר יסוד להאמין שהממונה מעורב בעבירה פלילית, יעביר המבקר את העניין במישרין לידיעת מבקר המדינה.

המאמר יעסוק בסעיף 11(א) בלבד, וינותחו בו חלופות הפעולה שעומדות בפני מבקר לנוכח ממצאי ביקורת המעלים חשד לפלילים, ללא מעורבות של הגורם הממונה עליו, כהגדרתו בסעיף 5 בחוק. זאת משום שהפתרון שמספק החוק בסעיף זה עמום יותר בהשוואה למקרה שבסעיף 11(ב), ולכן קשה יותר למימוש על ידי המבקר.

לפני ההעמקה בדילמה נכון לחזור 30 שנה לאחור. כבר בפרוטוקולי הדיונים של ועדות הכנסת שעסקו בהצעת החוק ניתן למצוא כיווני מענה לשאלות שבהן עוסק המאמר. תשובות אפשריות לשאלות הללו משתקפות בהתלבטויות ובאמירות של משתתפי הדיונים.

כך למשל, לשאלה מה זו עבירה פלילית נאמר: "גם השאלה מה זו עבירה פלילית היא שאלה קשה מאוד. כאשר אנחנו מדברים על עבירה פלילית, אנחנו חושבים על חוק העונשין, על עבירות מעילה, שוד, רצח וכדומה. היום כמעט כל תזוזה של אדם מלווה בעבירות פליליות. אנחנו מסדירים כל כך את החיים".

לשאלה כיצד על המבקר לנהוג אם העביר את המידע לממונה אך לא נעשה דבר נאמר:

"כל חובות הדיווח של המבקר נכתבו בסעיפים אחרים. פה מדובר רק לגבי מקרה חריג, ומדובר על כך כדי שלא יהיה ספק בנקודה הרגישה הזאת לגבי מבקר פנימי… אם למבקר הפנימי יש יסוד להניח שבוצעה עבירה פלילית, והוא הביא את זה ללא דיחוי לידיעת הממונה, הוא את שלו עשה. מה יעשה הממונה אנחנו לא עוסקים בזה בחוק המבקרים הפנימיים…"

"אני דן בחוק הביקורת הפנימית והשאלה אם להטיל חובה מלאה, או חלקית, על סוגי בעלי תפקידים או אחרים, להעביר מידע על עבירה פלילית למשטרה, היא סוגיה בפני עצמה. מהי חובת הממונה? בשאלה הזאת לא עסקנו נכון לשעה זאת. הנושא הזה רציני מאוד והוא יכול לעכב את הדיון בהצעת החוק שלנו. הוא לא עניין פשוט כלל ועיקר…"

מה בין בירור, תשאול וחקירה

לפני הצגה וניתוח הדילמה נכון להזכיר לעצמנו את מקומנו. מבקר מחזיק בסמכות "רכה" אחת המוזכרת בסעיף 9 לחוק: "המבקר רשאי לדרוש ולקבל כל מסמך וכל מידע שברשות הגוף שבו הוא משמש מבקר…". יצוין כי אפילו לסעיף הזה הוסיף החוק הסתייגות מסוימת, וקבע כי לגבי מידע החסוי על פי דין יחולו על המבקר הפנימי ועל מי שהוסמך לקבל את המידע לפי חוק זה המגבלות הקבועות בדין לגבי המורשים לקבל מידע כזה. באמצעות סמכות זו, מבקר עוסק באופן מעשי באיסוף מידע המבוסס על מסמכים, בבירור, ולכל היותר בתשאול עובדי הארגון.

בשונה מגופים המחזיקים בסמכויות חקירה ובהן סמכויות "לתפוס" מסמכים וחפצים ("ראיות"), סמכויות מעצר וכדומה, המאפשרות יצירת בסיס ראיות מוצק, בהליך הביקורת נאספים "ממצאים" שמהם מסיק המבקר את מסקנותיו.

לנוכח הכלים המוגבלים שעומדים לרשות הביקורת, ייתכן קושי לאסוף ראיות שיאפשרו לבסס הנחה שבוצעה עבירה פלילית. לכן החוק פוטר את המבקר במקרה זה מלקבוע מסקנה ומשאיר לו את האפשרות להסתפק ב"יסוד להניח".

מונח עמום זה מגדיר דילמה מורכבת: האם הממצאים שנאספו עד נקודה מסוימת מספקים את ה"יסוד להניח" ומאפשרים להפסיק איסוף ממצאים נוספים?!

• מצד אחד, המשך האיסוף עלול לשבש חקירה עתידית ולהביא את המבקר לחריגה מהוראות החוק. השיקול בעד עצירה הוא כמובן הציות לחוק שמחייב לדווח ומעשית לעצור. בכך הוא מגן על עצמו ועל תקינות החקירה (ככל שתתקיים).
• מצד שני, לנוכח עצירה, משימת הביקורת לא תושלם, היבטים וליקויים מערכתיים עשויים שלא להיות מטופלים, עשוי לעבור זמן עד שתיפתח חקירה על ידי גורם מוסמך, ובזמן הזה המעורבים שמודעים לכך עשויים להעלים ראיות ולתאם גרסאות, ובשפת החוקרים "לזהם את הזירה". לכן החלופה המתבקשת היא שהמבקר יסייע בבניית התשתית ברמה הנדרשת לחקירה פלילית באמצעות הסמכויות המוגבלות שבידיו. בנוסף, ייתכן שמסיבות שונות ההנהלה כלל לא תפעל לקיום חקירה. עוד ראוי להזכיר שבמציאות גם אם הממונה יעביר את המידע למשטרה, זו עשויה להתעכב או להימנע מחקירה משיקולים שונים כגון סדר עדיפות נמוך, היעדר עניין לציבור ועוד. בכל המקרים הללו התוצאה תהיה שהביקורת הפנימית לא השלימה את משימתה בתחום, אך גם חקירה פלילית לא התקיימה.

הדילמה: מתי התגבש "יסוד להנחה", ומתי לעצור באופן מעשי?

מאחר שתהליך הביקורת הוא רציף, כלומר מסמכים נאספים, פגישות מתקיימות ומסקנות מתגבשות, המבקר עשוי להתלבט מתי לעצור. הדילמה היא מה הנקודה המדויקת שבה יוכל לנמק את העצירה והדיווח, לעומת המשך ניסיון לנסות לבסס טוב יותר את ה"יסודות" של ההנחה.

הטבלה שלהלן מציגה תוצאות של החלטות שנובעות ממרחב המצבים וחלופות לפעולות שינקוט מבקר. בטבלה מוצגים שבעה תרחישים על בסיס שלושה מצבים: המצב בשטח, קיומה של חקירה, והחלטת המבקר:

1. המצב העובדתי בשטח – תשובה למצב העובדתי ניתן לקבל רק בדיעבד ורק לאחר חקירה על ידי גורם המוסמך לבצע חקירה, ככל שתתקיים. אם לא תתקיים חקירה, לא ניתן יהיה לדעת, אך לצורך הניתוח נבחן את שני המצבים האפשריים בדיעבד: כשבוצעה עבירה פלילית, כשלא בוצעה עבירה פלילית.
2. קיומה של חקירה על ידי גורם חקירה – האם התקיימה או לא התקיימה.
3. ההחלטה של המבקר – האם פעל כפי שקובע החוק? כלומר האם הביא "את העניין ללא דיחוי לידיעת הממונה" ובכך עצר את הביקורת.

מבחינה מעשית ייתכנו חלופות ביניים. לדוגמה, ניתן לשקול לדווח על החשד לפלילים ולהמשיך בביקורת ככל האפשר בהיבטים שאינם נוגעים להיבט שיש לגביו "יסוד להניח" שבוצעה בו עבירה פלילית. דילמה משנית במצב זה היא האם ועם מי נכון שהמבקר יתייעץ באשר לצעדיו (הממונה, יועץ משפטי, עמיתים, אחרים).

מסקנות

מהניתוח עולות שתי נקודות חשובות לעבודת הביקורת:

• ה"יסודות להנחה" של מבקר על כך שבוצעה עבירה פלילית צריכים להיות מוצקים מאוד וברמה של ראיות רלוונטיות למשפט פלילי. במקרה כזה אין שיקול דעת למבקר ועליו להעביר את המידע לממונה ולעצור את הביקורת (או לצמצם את גבולות הביקורת).
• חשוב מכך, בהנחה שהיסודות מוצקים כאמור, נכון שהמבקר יערוך את הממצאים וימליץ לממונה ליזום חקירה של גורם רלוונטי ובעל סמכויות מתאימות (בדרך כלל המשטרה). ראיות מוצקות בליווי המלצה ישאירו לממונה מרווח שיקול דעת וחופש החלטה קטן יותר. יתרה מכך, קיומן של ראיות יקל על החקירה ויצמצם גם את שיקול דעת הגורם החוקר מלהימנע ממנה. בכל מצב אחר, במקרה הטוב עלול המבקר לחטא לתפקידו ולחרוג מהחוק, ובמקרה הרע הוא עלול לשבש חקירה.

לשאלה "כיצד ניתן לאסוף ראיות העומדות בסף פלילי באמצעות הכלים המוגבלים שבידי הביקורת" נדרשת הרחבה ודיון ; וכך גם לגבי השאלה עם מי נכון להתייעץ (במאמר המשך ).

.

The post דיווח מבקר פנימי על חשד לפלילים – הדילמה appeared first on IIA ישראל - לשכת המבקרים הפנימיים בישראל.